01.11.2016 | Антон Городничев

Городская среда в России: проблемы планирования и развития

Волна массового жилищного строительства в крупных городах России, последовавшая за восстановлением экономики в начале 2000-х, актуализирует вопрос управленческого подхода в данной сфере. Итоги прошедшего в мае заседания Госсовета по вопросам совершенствования градостроительной отрасли с участием президента и поручения разработать т.н. федеральный стандарт благоустройства позволяют сделать определенные выводы о перспективах отечественного градостроения.

Основные проблемы градоустройства и пространственного развития городов в России

Положение строительной, жилищной или градостроительной отраслей мало изменилось за последние годы. Рынок зарождающейся урбанистики зависит как от экономики, так и качества государственных институтов, а большинство изменений происходит рутинно и эволюционным путем через адаптацию импортированных современных технологий участниками рынка и государственными органами. Эти изменения рассматриваются как данность и часть обычной деятельности: застройщики и архитектурные бюро ориентируются на спрос и предложение покупателей своей продукции, ведомства модернизируют системы управления и принятия решений, совмещая их с «рентоориентированным поведением». Накопленные проблемы российского градоустройства как связанного комплекса строительной, жилищной и градостроительной отраслей требуют институциональных реформ на федеральном уровне.

Основная проблема развития градоустройства в России – это неполноценный статус правовых основ градостроительной деятельности. Градостроительный кодекс рассматривается как инструмент упорядочения законодательства в строительстве, хотя первоначальная идеология градостроительного кодекса в другом – в подчинении строительного комплекса интересам развития территорий. Внесение поправок в кодекс в последние годы говорит о превалировании строительного комплекса над градостроительством/градоустройством. Значение институтов территориального планирования нивелировано, передача полномочий местных властей в части градостроительства на региональный уровень только усугубляет ситуацию.

Также стоит отметить непонимание роли института генерального плана (в стенограмме Совета – «генеральный план застройки»), схемы территориального планирования и правил землепользования и застройки (ПЗЗ). Они рассматриваются как инструменты повышения эффективности деятельности строительного комплекса. На федеральном уровне почему-то считают, что не менее 50% административных барьеров лежит в плоскости утверждения генеральных планов городов и правил землепользования и застройки. Неэффективность последних признается, а в будущем ожидается, что будет проводиться политика по повышению их статуса и эффективности. Также и в части территориального планирования федеральный центр видит необходимость синхронизации документов территориального планирования и схем тепло- и водоснабжения, водоотведения муниципальных образований и в разработке связанных с ними инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций. Данные меры направлены на облегчение планирования нового строительства как на застроенных территориях, так и на свободных землях.

Новым и актуальным направлением для российского градостроительства стали недавние поправки в Градостроительный кодекс, касающиеся разработки документации по планировке территорий и редевелопменту неэффективно используемых промышленных зон. Данные изменения касаются в первую очередь Москвы с ее огромными браунфилдами, расположенными между спальной периферией и третьим транспортным кольцом. Но эти поправки также позволяют реконструировать промышленные территории других городов России, тем самым они смогут ограничить неэффективное расползание городских окраин. Другим направлением является стимулирование развития индивидуальной малоэтажной застройки, которое, наоборот, способствует расползанию и неэффективному использованию земель. В целом, жилищная политика будет характеризоваться повышением роли государства: через развитие ипотечного кредитования, рынка арендного жилья и рынка апартаментов с помощью Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК).

До 2014 года вопросы территориального планирования относились к полномочиям Министерства регионального развития, но после ликвидации ведомства его полномочия были разделены между Минэкономразвития и созданным в 2013 году Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Социальное и экономическое планирование муниципальных образований было отнесено к министерству Алексея Улюкаева, а регулирование градостроительного зонирования – министерству Михаила Меня, тем самым вопросы взаимосвязи и документов планирования и самого процесса планирования и реализации мероприятий развития были разнесены, что должно отрицательно сказываться на качестве управления территориями.

Основной интерес Минстроя – это мягкая реорганизация строительной отрасли через разработку стандартов, нормативов, внедрения реестров и т.п., то есть упорядочивание существующих институтов. Цель, если за нее принять реорганизацию, достигается с помощью инструмента государственного регулирования и контроля. Институты, которые должны структурировать строительную отрасль, создавать ограничения и определять правила для застройщиков, формируются бюрократическим путем. Предполагается, что такой подход позволит «навести порядок», однако эффективность федерального вмешательства в вопросы регионального и в первую очередь местного значения не очевидна.

Комфортная городская среда

В проекте Минстроя «ЖКХ и комфортная городская среда» можно выделить два аспекта. Первый - касающийся благоустройства и внешнего облика городов. И второй - затрагивающий принципы планировки и застройки городских кварталов. Предполагается, что идеи, заложенные в проекте, станут обязательными для исполнения местными властями. На первом этапе планируется разработать подробные стандарты, а потом на их основе внести соответствующие изменения в законодательство. Логично было бы поступить наоборот – в законодательстве рамочно определить новые требования к городской среде, благоустройству и планировке, а на этой основе разработать стандарты, в противном случае часть стандартов будет разработана впустую.

Новый подход к благоустройству, по замыслу Минстроя, будет включать в себя дизайн-код городов различного типа, методические рекомендации по реализации мероприятий благоустройства, отдельные рекомендации для каждого региона страны. По мнению премьер-министра Д.Медведева, необходимо привлекать жителей муниципальных образований к обсуждению проектов благоустройства, однако эффективность вовлечения горожан в процесс принятия решений в условиях профанации проведения публичных слушаний и отмены выборов глав муниципальных образований в некоторых регионах под вопросом. К примеру, в Московской области более не избираются главы городских округов и муниципальных районов. В той же Московской области полномочия по разработке местных нормативов по благоустройству переданы на региональный уровень. Несогласованность государственной политики проявляется в том, что еще упраздненным Министерством регионального развития были разработаны методические рекомендации по благоустройству для муниципалитетов, на основе которых должны были быть разработаны уже местные нормативы. Таким образом, наличие федерального стандарта не гарантирует его исполнение, особенно в условиях экономического кризиса. В Московской области за разработку колористических паспортов и выбор типов ограждений вокруг газонов уже отвечают региональные ведомства.

В то же время можно приветствовать идею включить в стандарты требования по созданию и развитию доступной среды для инвалидов и маломобильных групп. Это именно то направление, которое должно курироваться на федеральном уровне.

Еще одно и важное изменение, которое привнесет федеральный стандарт – это разработка новых требований к планировке кварталов, как уже существующих (здесь ожидается преобразование застроенных территорий), так и планируемых. Преобразование застроенных территорий включает два варианта. Первый - «обычное» благоустройство по новым стандартам – условные косметические изменения, которые включают в себя требования к вывескам, рекламе, дворам, детским площадкам и т.п. Второй - комплексное развитие территорий, которое предполагает реконструкцию застроенных территорий, то есть внесение новых планировочных решений в сложившуюся застройку. Нужно понимать, что новые планировочные решения включают в себя снос капитальных сооружений, хотя такие изменения могут болезненно восприниматься горожанами, они необходимы, так как способны ограничить неэффективное использование земель и разрастание. Это миф, что в России много земель и потому их необходимо застраивать - издержки на строительство и содержание растянутых коммунальных и инженерных коммуникаций будут включаться в стоимость нового жилья и в расходные статьи скудных муниципальных бюджетов.

Еще одним невнятным пунктом стандартов является неопределенность относительно того, какие изменения коснутся градостроительного зонирования и проектов планировок. Стоит напомнить, что с помощью зонирования в городах формируются зоны, для которых устанавливаются регламенты использования и функционирования земельных участков и соответственно зданий, расположенных внутри этих зон. Роль зонирования (в российской практике – правил землепользования и застройки) в развитии городов ключевая, правовой статус зонирования выше, чем у генерального плана, хотя о последнем говорят намного больше и чаще.

К примеру, генеральным планом города установлено, что на какой-то городской территории планируется жилищное строительство – новый микрорайон. В генеральном плане определяются границы нового микрорайона, сетка дорог, параметры будущей застройки (ИЖС или многоэтажное строительство, плотность застройки), примерное расположение социальных объектов и т.п. На следующем этапе в правилах землепользования и застройки устанавливается правовой режим использования земельных участков, которые, может быть, на данный момент еще и не сформированы. Всё будущее строительство с этого момента должно подчиняться установленному зонированию. На заключительном этапе, если принято решение о развитии территории, разрабатывается проект планировки с проектом межевания, в которых формируются земельные участки, определяются красные линии, разграничивающие территории общего пользования – те же дороги, детально указываются регламенты использования уже конкретных земельных участков, определяются места для объектов социального значения. Нормативы по расположению, пространственной конфигурации, количеству объектов социального значения устанавливается местными нормативами градостроительного проектирования. Проект планировки должен соответствовать данным нормативам.

Адаптивный город

Можно выделить ключевые проблемы российского градостроительства, которые новый стандарт или не в состоянии решить, или не должен решать. Во-первых, качество городской среды, если ее (для простоты понимания) свести к обеспеченности социальными объектами или транспортной доступности, является ответственностью местных властей – это они должны планировать развитие города и осознавать свои возможности по реализации своих полномочий. В противном случае, если нет ресурсов на выполнение своих социальных обязательств, городским администрациям не нужно выдавать разрешение на строительство новых кварталов, Качественная городская среда – это реализация горожанами своего права на город, то есть достижение цели создания такой среды – политическое явление и зависит от развития гражданского самоуправления. Одними административными мерами поставленной цели достичь нельзя.

Во-вторых, сообщается, что в стандарт будут включены рекомендации по площади и планировке квартир, что является признаком возрастающего государственного регулирования жилищного строительства. Хотя в данный момент конкретное содержание стандартов и требований к планировке территорий неизвестны, скорее всего, кардинальных изменений по сравнению в текущей ситуацией не будет – советский подход к планированию и застройке, воспроизводившийся несколько десятилетий, пересматриваться и отменяться не будет. Необходим рамочный подход, который определял бы основные требования к застройке и планировке, давал свободу застройщикам и девелоперам при планировании территорий – формат проектов должен ориентироваться на рыночные механизмы спроса со стороны покупателей жилья или собственников, если речь об уже застроенных территориях. Современная государственная градостроительная политика должна быть ориентирована на развитие гибких инструментов и механизмов планирования и управления.

Последствием развития информационных технологий становится накопление больших объемов данных и создание сервисов по аккумулированию этих данных: порталы открытых данных постепенное улучшение качества сбора статистических сведений, появление специализированных отраслевых сайтов и информационных систем. Их роль будет постоянно повышаться. В перспективе данные электронных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (в Москве уже функционирует, в Московской области создана единая система для региона вместо разрозненных муниципальных) позволят качественно изменить систему планирования.

Таким образом, основой государственной политики в области градоустройства должен стать подход «адаптивного города», который рассматривает город как производителя услуг для горожан. При таком подходе управление городом не может быть зажато бюрократическими ограничениями, иначе город не сможет адекватно и быстро реагировать на вызовы, возникающие перед ним. Если город – это «сервис», то, как любой сервис, он оценивается с помощью специализированной системы показателей на основе реакции потребителей, которая включает в себя, естественно, и право на самоуправление. Нужно смотреть на городскую среду как на товар, имеющий рыночную цену, а не как на элемент патерналистской системы распределения благ, в очередной раз воспроизводимой в России.

Основные выводы

Проблема развития территорий, в том числе городов, на федеральном уровне подменяется регулированием строительной сферы, в подчинении интересам которой находится градостроительство. Город, городская среда и качество жизни при таком подходе не являются приоритетными направлениями для государственной политики. Федеральная политика характеризуется противоречивостью, но в данный момент можно сказать, в каком направлении будет двигаться отрасль (отрасль в широком значении – строительный комплекс и градостроительство) и как федеральный центр видит свое место в градостроительной сфере. Основной тренд – это усиление государственного регулирования при сохранении советского подхода в градостроительстве с небольшими косметическими корректировками.

Предлагаемый стандарт не использует современные тренды в урбанистике и воспроизводит старые методы организации городской среды. В ближайшие годы потенциал изменений будет постепенно накапливаться, так что ожидаемо, что государственная политика изменится, приспособившись к требованиям и логике рынка и мировых урбанистических тенденций. Можно предположить, что стандарт улучшит городскую среду, однако в перспективе придется разрабатывать еще один стандарт для адаптации технологических решений, реализация которых была упущена на предыдущем этапе.

Антон Городничев - эксперт Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ

Версия для печати