13.03.2017 | Александр Ивахник

ЕС после «Брексита»: в поисках модели развития

25 марта в Риме должен пройти юбилейный саммит Евросоюза в ознаменование 60-летия подписания Римского договора о создании Европейского экономического сообщества. На саммите предполагается принятие декларации, в которой будут намечены главные направления будущего развития ЕС. Возможно, в этом документе будет официально отражена идея о формировании внутри ЕС групп государств, которые смогут продвигаться по пути интеграции с разной скоростью.

Случившийся в июне прошлого года Brexit имел для Евросоюза по крайней мере одно положительное последствие. Он значительно активизировал дискуссию о том, как жить дальше, как преодолеть нынешний кризис развития союза, связанный и с нарастанием евроскептических настроений, и с пробуксовкой принятия решений по важнейшим вопросам. Чтобы придать этим дискуссиям более конкретную и содержательную форму, Еврокомиссия во главе с Жан-Клодом Юнкером 1 марта опубликовала «Белую книгу» о путях будущего развития ЕС после «Брексита». В ней изложены пять возможных сценариев на следующие 10 лет.

Сценарий 1: «Продолжать в прежнем духе».

Остающиеся 27 членов ЕС сохраняют нынешний курс, предполагающий небольшие, плавные изменения в функционировании союза. Этот сценарий позволит добиться «пошагового прогресса». Национальные правительства согласятся углублять развитие единого рынка, нарастить некоторые общие военные возможности и «говорить одним голосом по международным делам». Ключевые полномочия по контролю над границами останутся в руках национальных правительств.

Сценарий 2: «Ничего кроме единого рынка».

Фокусом работы ЕС становится развитие единого рынка. Планы совместной работы по проблемам миграции, безопасности и обороны откладываются до лучших времен. В «Белой книге» говорится, что это может привести к усилению проверок в отношении граждан и компаний на национальных границах. Свободное передвижение рабочей силы и услуг не будет полностью гарантировано. Найти работу за рубежом станет сложнее. Члены ЕС возвратятся к выстраиванию внешней политики на двусторонней основе, усложнится заключение торговых соглашений.

Сценарий 3: «Те, кто хотят большего, делают больше».

Евросоюз в целом продолжит действовать на нынешних основаниях, но позволит «желающим государствам-членам» формировать коалиции и теснее взаимодействовать в таких областях, как оборона, внутренняя безопасность, юстиция, налогообложение, социальная сфера. Отношения с внешними странами, включая торговые переговоры, останутся в ведении институтов ЕС. В документе Еврокомиссии отмечается, что такая модель может привести к различиям в правах граждан и не будет способствовать унификации фискальной политики в еврозоне.

Подобный сценарий начал обсуждаться задолго до появления «Белой книги» и получил название «Европа с разными скоростями».

Сценарий 4: «Делать меньше, но более эффективно».

ЕС сфокусируется на сокращенной повестке, где он сможет добиться ясных достижений: технологические инновации, торговля, безопасность, борьба с терроризмом, контроль границ, регулирование иммиграции, формирование общих оборонных структур. Активность ЕС в таких областях, как региональное развитие, здравоохранение, занятость, социальная политика, сворачивается, управление ими сосредотачивается в руках национальных правительств.

Сценарий 5: «Делать намного больше вместе».

Члены ЕС соглашаются расширить роль союза, передать его институтам «больше полномочий в принятии решений и ресурсов по всем направлениям». Расширение зоны евро и усиление денежного регулирования становятся центральными пунктами в этом сценарии, как и роль единого законодательства ЕС. Евросоюз также получит больше полномочий говорить от имени всех членов в вопросах внешней и торговой политики и в гуманитарной сфере. В документе Еврокомиссии отмечается, что при такой модели развития решения и действия будут приниматься быстрее, но «есть риск отчуждения общественных групп, с точки зрения которых ЕС забрал слишком много полномочий у национальных властей».

По существу, пятый сценарий рисует путь федерализации Европы. Вероятно, для Брюсселя он является наиболее предпочтительным, однако там отдают себе отчет, что в практическом плане он наименее реализуем.

Очень быстро выяснилось, что ведущие государства Евросоюза считают наиболее подходящим в нынешних условиях сценарий «Европы с разными скоростями». В некоторых отношениях ЕС и сейчас является организацией «с разными скоростями». Только 19 стран союза из нынешних 28 ввели у себя евро, не все члены организации входят в Шенгенскую зону. Однако применительно к будущему развитию ЕС эта идея на официальном уровне до сих пор не провозглашалась.

Крупные страны старой Европы, родоначальники европейского проекта, в последние годы устали от несговорчивости государств Центральной и Восточной Европы, в первую очередь, Польши и Венгрии. Новички Евросоюза, вступившие туда в 2004 году, являются нетто-получателями финансовой помощи из бюджета ЕС, но, с точки зрения европейских грандов, не придерживаются политики евросолидарности, отказываются вносить справедливый вклад по ряду важных вопросов, прежде всего, в деле размещения беженцев с Ближнего Востока и Северной Африки. Раздражение старожилов вызывает и внутренняя политика правопопулистских властей Польши и Венгрии, которая явно противоречит традиционным ценностям европейской демократии. Западноевропейские лидеры восприняли фиксацию идеи «Европы с разными скоростями» в документе Еврокомиссии как способ обойти барьеры на пути более тесного взаимодействия, которые воздвигают политики на востоке континента.

6 марта в Версале под Парижем по инициативе Франсуа Олланда прошел неформальный саммит глав четырех крупнейших стран Евросоюза – Германии, Франции, Италии и Испании. Организация встречи именно в Версальском дворце должна была символизировать ее историческое значение для будущих судеб объединенной Европы. Франсуа Олланд, Ангела Меркель, Паоло Джентилони и Мариано Рахой одобрили концепцию «Европы с разными скоростями», в которой государства-члены получат возможность самостоятельно выбирать степень интеграции.

Президент Франции на встрече призвал к единству 27 остающихся членов ЕС, но подчеркнул, что единство не означает единообразия. Он высказался за новые формы сотрудничества, которые позволят тем, кто желает, продвигаться быстрее в таких вопросах, как оборона, углубление экономического и валютного союза или налоговая гармонизация. А те, кто не захочет, могут не участвовать в мерах по углублению интеграции. Канцлер Германии Ангела Меркель заявила: «Нам необходим оптимизм и способность действовать. Мы должны иметь мужество согласиться с тем, что некоторые страны пойдут вперед и смогут достичь прогресса несколько быстрее, чем другие. Европа с разными скоростями необходима, иначе мы, вероятно, застрянем на одном месте». Премьер Италии Паоло Джентилони и премьер Испании Мариано Рахой также подтвердили необходимость различных уровней интеграции.

Встреча в Версале глав четырех государств ЕС с наибольшей экономикой и населением стала символической демонстрацией их решимости сохранить ядро Евросоюза после «Брексита» и продвигать там общий подход. Четверка договорилась представить на юбилейном саммите Евросоюза в Риме 25 марта единую позицию в виде отдельного письменного заявления. Стоит добавить, что Эммануэль Макрон, который имеет наибольшие шансы сменить Олланда на посту президента Франции, в своей программе также высказался за Европу с разными скоростями и за сохранение оси Берлин – Париж.

Однако страны Восточной Европы опасаются, что реализация сценария «Европа с разными скоростями» усилит различия между членами ЕС им в ущерб, закрепит за ними неформальный статус членов второго сорта. Уже на следующий день после публикации «Белой книги» Еврокомиссии премьер-министры государств Вышеградской группы, в которую входят Польша, Венгрия, Чехия и Словакия, приняли совместное заявление, в котором настаивали на единстве ЕС как принципе сотрудничества между его членами. «Единство ЕС является жизненно важным и всегда должно быть отправной точкой нашего подхода. Достижение консенсуса совершенно необходимо, если мы хотим усилить доверие к нашим действиям», – говорится в заявлении. На совместной пресс-конференции в Варшаве премьер-министр Польши Беата Шидло подчеркнула, что изменения в ЕС не должны вести к «постоянным трещинам». «Мы не согласимся с разделением внутри ЕС, потому что это прямо ведет к дезинтеграции», – добавила она.

Саммит ЕС, прошедший в Брюсселе 9-10 марта, вновь продемонстрировал, что дискуссии в Риме через две недели относительно будущего организации и согласования Римской декларации не будут легкими. В ходе саммита главы Германии, Франции и Италии подтвердили свою поддержку концепции «Европы с разными скоростями». При этом Ангела Меркель отметила, что такая Европа должна оперировать «в духе открытости». Она сравнила Евросоюз с семьей: каждый проект должен быть открыт для всех членов семьи, но некоторые из них могут отказаться от участия. В пользу концепции «Европы с разными скоростями» высказались также премьер-министры Бельгии и Люксембурга.

Однако президент Румынии Клаус Йоханнес предостерег, что реализация этой концепции может привести к расколу Евросоюза. Ранее такие же опасения выразил премьер-министр Финляндии Юха Сипиля. Но наиболее решительным оппонентом идеи вновь выступила премьер-министр Польши Беата Шидло. «Мы не хотим союз разных скоростей. Единственное будущее для ЕС – оставаться единой организацией, которая уважает всех своих членов». По словам Шидло, Польша никогда не примет эту концепцию и будет настаивать на равных шансах для всех членов ЕС, одинаковых правилах игры. Глава правительства Польши подчеркнула, что с текстом Римской декларации о будущем Евросоюза должны будут согласиться все члены организации.

Жесткая позиция Польши помимо прочего объясняется еще и тем, что на саммите в Брюсселе вопреки резкому сопротивлению польских властей на пост председателя Европейского совета был переизбран на 2,5 года поляк Дональд Туск. Глава правящей партии «Право и справедливость» Ярослав Качиньский, а вместе с ним все высшие государственные лица Польши ожесточенно возражали против этого, поскольку относятся к Туску как к политическому врагу. Тем не менее, лидеры 27 стран ЕС поддержали кандидатуру Туска (по Лиссабонскому договору для избрания требуется квалифицированное большинство). Особенно болезненным для Варшавы стало то, что за Туска голосовали все ее партнеры по Вышеградской группе, то есть Польша оказалась в полной изоляции. Но вопрос о выборе будущей концепции развития – более принципиальный и значимый, чем текущее кадровое решение. В этом вопросе Польша попытается найти союзников и дать бой Германии и другим представителям старой элиты ЕС.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати