27.02.2006 | Татьяна Становая

ВЕРТИКАЛЬ В ОБХОД ПРЕЗИДЕНТА

На прошедшей неделе Госдума в спешном порядке приняла во втором и третьем чтениях проект федерального закона «О противодействии терроризму». Законопроект был разработан в рекордные сроки сразу после трагедии в Беслане, осенью 2004 года. Однако он вызвал недовольство как общественности, обеспокоенной слишком резким ограничением прав СМИ на освещение терактов и абсолютно неясным понятием «режим террористической опасности», так и со стороны правого управления администрации президента (законопроект был очень «грязным» с юридической точки зрения). Заключение из Кремля было получено отрицательное, а сам законопроект был «заморожен».

Однако его принятие напрямую связано с вступлением в силу указа президента о создании Национального антитеррористического комитета (НАК). Указ был подписан 16 февраля и предусматривает вступление в силу со дня вступления в силу закона «О противодействии терроризму». По данным «Ведомостей», утверждение законопроекта перед вторым чтением профильным комитетом состоялось буквально через пять минут, после того как депутаты получили сам текст законопроекта. Голосование было без обсуждения. Как признался «Газете.Ru» член комитета по безопасности Геннадий Гудков, «переписано оказалось 90% законопроекта». Новый закон оказался значительно мягче предыдущего варианта.

Во-первых, отменено понятие «режим террористической опасности». В отличие от США, где есть несколько цветовых градаций террористической угрозы, российские депутаты в прежнем варианте предусмотрели лишь один режим, в рамках которого власти самостоятельно могут принимать решения о степени ограничения свобод. В частности, речь шла о запрете шествий, митингов, о возможности прослушивания, об ограничении передвижения. Это вызывало множество вопросов. В новом законопроекте остается два режима: чрезвычайное положение, которое регулируется законом «О чрезвычайном положении», и контртеррористическая операция. Второе понятие намного уже, чем понятие «режим террористической опасности». Ограничения прав и свобод сохраняются только на время проведения контртеррористической операции ограничено территорией и временем.

Во-вторых, новая редакция законопроекта снимает все ограничения на освещение терактов со стороны СМИ (вплоть до полного запрета на освещение). Эти нормы были самым главными объектами для критики. Вместо этого оперативный штаб назначает лишь уполномоченного по общению с журналистами. Вопрос об ограничении СМИ вообще не поднимается в законе, однако полномочия оперативного штаба в отношении доступа к территории, на которой совершен теракт, не ограничиваются.

В-третьих, прежний законопроект был выстроен под федеральную антитеррористическую комиссию во главе с премьер-министром. Теперь же ее заменил НАК: текст президентского указа о создании НАК почти полностью вошел и в закон. В первом случае вся «персональная», как сказано в законе, ответственность за борьбу с терроризмом ложилась на премьер-министра, во втором – на главу ФСБ. Именно он, а не глава правительства будет принимать решение о начале и завершении контртеррористической операции. И в этом главное отличие двух концепций законопроектов: если в первоначальном варианте ответственность в действительности была размыта (премьер-министр по профилю не мог полностью отвечать за борьбу с терроризмом), то во втором случае ответственность полностью лежит на ФСБ.

На самом деле задержка в принятии и президентского Указа о НАК, и в принятии соответствующего законопроекта объясняется проблемой выбора концепции борьбы с терроризмом. Первый вариант законопроекта был разработан сразу после трагедии, и тогда было очень много эмоций в частности в отношении СМИ. Проект создавался внутри ФСБ и был своего рода формой корпоративной самозащиты: ответственность была размыта (премьер-министр не может нести персональную ответственность за теракты), а контроль над обществом усилен. Получалось, что именно общество должно было нести все издержки борьбы с терроризмом и разделять ответственность с органами власти. Но эта концепция была крайне слаба с инструментальной точки зрения. В итоге в течении полутора лет в Кремле шла борьба вокруг того, кто в итоге все же будет нести ответственность. По большому счету, можно сказать, что борьба шла вокруг того, возьмет ли эту ответственность ФСБ и при каких условиях.

Как видно из принятого закона, концепция борьбы с терроризмом была в корне пересмотрена. Во главе борьбы с терроризмом все-таки встала ФСБ, но при условии наделения ее крайне широкими полномочиями. Законопроект получился гораздо более инструментальным, создающим механизм более эффективной борьбы против терроризма и подразумевающий четкую персональную ответственность. При этом появилась возможность и ослабить контроль над обществом. Поэтому надобность во всех жестких и двусмысленных ограничениях для СМИ и гражданских структур отпала.

С одной стороны, это является ударом по ФСБ, так как Патрушев долгое время боролся за перераспределение этой сферы компетенции в пользу МВД, на которое, таким образом, перекладывается ответственность за борьбу с терроризмом, в ходе которой неизбежно приходится пропускать болезненные удары. Но, с другой стороны, ФСБ получит очень большие полномочия для решения поставленных перед ним задач. Пожалуй, только практика покажет, выгодны ли для ФСБ положения нового закона. В тоже время заметим, что не исключена отставка Патрушева «наверх» (например, на пост вице-премьера по безопасности). Если на пост главы ФСБ придет его креатура, то Патрушев сумеет сохранить и большое влияние и минимизирует ответственность.

Новый законопроект характеризуется также расширением понятия теракта. Теперь это «взрыв, поджог или иные действия, связанные с устрашением населения и создающие опасность гибели человека, причинение значительного имущественного ущерба либо наступление экологической катастрофы…», - сообщают «Ведомости». Ранее под терактом понимались действия, «совершенные отдельным лицом либо группой лиц действия, связанные с гибелью, ограничением свободы людей или причинением вреда их здоровью».

В законопроекте есть и очень важные нормы, направленные на снижение эффективности терактов для самих террористов. Эти нормы делают теракты в некотором роде бессмысленными и их принятие возможно только в условиях устойчивости политического режима. В первом случае речь идет о том, что Вооруженные силы могут применяться для пресечения полетов воздушных судов, захваченных террористами, а также для обеспечения безопасности морского судоходства. Во втором о запрете «рассматривать политические требования», выдвигаемые террористами. Кроме того, законопроект содержит новое положение о возможности применения армии против террористов вне территории России.Новый вариант законопроекта кажется более конструктивным: в нем исчезли спорные нормы с точки зрения интересов СМИ и общественности, появилось четкое понятие об ответственности и координации органов власти в случае совершения теракта, ФСБ получило реальный инструментарий для эффективной деятельности в сфере борьбы с терроризмом. В то же время в «антитеррористическую вертикаль» включаются губернаторы, что не встречается ни в одной системе в развитых странах. Это предполагает политическую ответственность и зависимость глав регионов от Кремля, при том, что сам президент выведен из «антитеррористической вертикали».

Версия для печати