06.02.2018 | Татьяна Становая

«Кремлевский доклад»: недооценённые риски

29 января Минфин США опубликовал открытую часть «кремлевского доклада»: в нем содержится более 200 имен, причем все они были подобраны по самым простым формальным критериям и не содержали никаких политических оценок. В докладе также говорилось, что введение санкций против фигурантов списка не предусмотрено документом. В то же время спустя некоторое время Минфин США разъяснил, что санкции все же последуют: решения по ним планируется принять в ближайшие месяцы.

Главной интригой оказался состав открытой части списка: Минфин США пошел по самому простому пути и включил в нее всех высокопоставленных чиновников из администрации президента и правительства, глав госкорпораций, а также исключительно всех бизнесменов из списка Forbes по критерию обладания состоянием более 1 млрд. Из-за этого список сразу прозвали «телефонным справочником». Доклад был составлен на основании фактического отказа от проведения какой-либо селекции пропутинских фигур от остальной элиты, что в определенной степени девальвирует все усилия сторонников санкций оказать на Россию давление. Напомним, что изначальная идея санкционной политики США состояла в наращивании цены проводимой Путиным политики путем давления на тех лиц, которые в той ли иной степени вовлечены в реализацию его внешнеполитического курса и внутриполитических антидемократических шагов, а также всех тех, кто извлекает выгоду от функционирования путинского режима.

В этом смысле опубликованный доклад действительно кажется странным: в него не вошли некоторые «друзья» Путина, такие как, например, Сергей Ролдугин, но зато оказались включенны бизнесмены, не имеющие ничего общего с путинской властью: покинувший Россию более 16 лет назад водочный король Юрий Шефлер или бывший собственник крупнейшей девелоперской компании ИНТЕКО Елена Батурина, также давно покинувшая Россию после долгого конфликта вокруг ее активов и конфликта, связанного с увольнением мэра Москвы Юрия Лужкова – ее супруга. Наконец, оказался в списке и глава АФК «Система» Владимир Евтушенков – один из пострадавших от экспансии соратников Путина – Игоря Сечина.

«Коммерсант» также справедливо заметил, что в списке никакие обновления статусов начиная с осени, в том числе увольнение главы «Россетей» Олега Бударгина или продажа Кириллом Шамаловым основной части доли в СИБУРе, учтены не были. Странно было воспринято и отсутствие в списке таких фигур как глава ЦБ России Эльвира Набиуллина, глава ЦИК Елена Памфилова, а также Алексей Кудрин и глава «Роснано» Анатолий Чубайс. Иными словами, опубликованный результат выглядит как минимум неадекватным целям заявленной санкционной политики.

Первой версией, которая объясняла такой подход, была политическая: его сторонники утверждают, что Дональд Трамп попытался уйти от ужесточения линии в отношении России. Как написал эксперт Атлантического совета (Atlantic Council) и один из составителей рекомендаций для Госдепа Андерс Ослунд в своем твиттере, «включая в список целое российское правительство, Администрацию президента и всех российских миллиардеров, администрация Трампа подорвала и высмеяла американские санкции в отношении России. Это то, чего я боялся. Выглядит так, будто Трамп и в самом деле получает приказы от Путина». Критики администрации Трампа убеждены, что «кремлевский доклад» в таком виде является саботажем санкционного закона CAATS – в соответствии с ним Минфин должен был составить список «высокопоставленных политических фигур» и «олигархов» России, в той или иной степени связанных с Путиным, а затем в отношении фигурантов списка планировалось введение санкций. Иными словами, речь шла о выполнении политической функции закона -содействия размежеванию между пропутинской элитой и остальной частью истеблишмента, лишение путинской политики элитного консенсуса. Доклад в нынешнем же виде скорее содействует обратному.

Одно из объяснений выбора такого подхода прозвучало от самого Ослунда: через некоторое время после публикации доклада он рассказал, что в своем первоначальном варианте «кремлевский доклад» должен был назвать предпринимателей и «олигархов», которые заработали свое состояние незаконным путем — при помощи контактов с Кремлем. Однако перед передачей в конгресс список был изменен. «В последнюю минуту какой-то высокопоставленный человек — никто не знает, кто это был — отбросил всю работу экспертов и вместо этого записал [в «кремлевский доклад»] имена высших должностных лиц из администрации президента и правительства России и 96 российских миллиардеров из списка Forbes», — рассказал он.

Абстрагируясь от кулуарных версий, важно отметить, что опубликованная часть доклада действительно создает ощущение того, что выбранный подход является промежуточным, и лишь сигнализирует о желании Трампа отложить окончательное решение. Более того, никакой однозначной определенности в администрации Белого дома в отношении санкционной политики нет, а решения могли приниматься «по ходу» и адаптироваться по мере развития ситуации. Последующие события скорее подтверждают это. Минфин США сразу после публикации списка заверил, что в скором времени будут введены санкции в отношении его фигурантов.

Спустя два дня Минфин разъяснил причин засекречивания большой части доклада: «Минфин США сосредоточен на том, чтобы противостоять дестабилизирующей деятельности России. В доклад включено секретное приложение, чтобы предотвратить потенциальное бегство названных там лиц и организаций из активов и не допустить раскрытия чувствительной информации», — цитировал Bloomberg помощника министра финансов США Тони Сэйега. Он также отметил, что представленный доклад был неверно интерпретирован. На этом фоне можно предположить, что открытая часть привлекла к себе слишком большое внимание, но ключевой для будущей санкционной политики оказывается именно закрытая часть, в которой несколько сотен страниц. Это означает, что итоговый документ может содержать максимальное числе представителей российской элиты, а в засекреченной части - анализ природы происхождения богатств «путинских олигархов», а также их вероятной незаконности.

На этом фоне создается впечатление изначальной недооценки «кремлевского доклада». Формальный подход к открытой части создал иллюзию несерьезности намерений Трампа. Однако это может оказаться обманчивым: основная работа над санкциями еще только впереди, а выбранный Белым домом подход скорее является попыткой расширить для себя поле для маневра и отражает борьбу за прерогативы в определении внешнеполитического курса и только во вторую очередь воспроизводит политику США в отношении России.

Внутри России опубликованный доклад восприняли с большим облегчением, но общая риторика в отношении политики США остается подчеркнуто жесткой. «Кремлевский доклад» официально лица называли недружественным, вредным, недальновидным шагом. Об этом примерно в единой тональности говорили и президент Владимир Путин, и премьер-министр Дмитрий Медведев, секретарь СБ Николай Патрушев, при этом звучало много иронии и критики администрации Трампа за некомпетентность. Общая реакция российских властей может быть описана фразой Путина: «собака лает, караван идет». Кремль также почеркнул, что пока никаких жестких ответных мер приниматься не будет. Россия не станет «лезть на рожон» в отношениях с США и не будет обострять ситуацию, заявил Путин на встрече со своими доверенными лицами в Гостином Дворе. «Мы хотим и будем терпеливо выстраивать отношения настолько, насколько готова к этому другая сторона, американская, в данном случае», — добавил он.

В то же время публикация «кремлевского доклада» - очередной повод для продвижения «охранителями» новых инициатив по защите от иностранного влияния. Как заявили источники РБК, комиссия Совфеда по защите госсуверенитета в качестве ответа на политику США намерена добиваться принятия закона, закрепляющего понятие вмешательства в суверенитет страны. Вмешательством во внутренние дела страны сенаторы назовут «не основанные на международном праве и международных договорах незаконные попытки повлиять на решения государственных органов страны», сказал участвовавший в работе комиссии президент фонда «Институт региональных проектов и законодательства» Борис Надеждин. Второй признак заключается в том, что вмешательство стремится нарушить естественный ход политического процесса в стране, уточнил он. Суверенитет — это, согласно законопроекту, «полновластие государства внутри страны», добавил Надеждин. «Что угрожает этому полновластию, является незаконным и имеет целью нарушить ход политического процесса, то и есть вмешательство», — говорит он. Под понятие «вмешательство» в первую очередь подпадут санкции в отношении россиян, рассказал источник РБК, близкий к комиссии. Также угрозой суверенитету посчитают деятельность российских НКО, которые получают финансирование из-за рубежа и участвуют в политических процессах. Например, публикуют данные о рейтинге тех или иных российских политических деятелей и пытаются влиять на выборы и предвыборные процессы, уточнил источник, но отказался назвать конкретные НКО.

«Кремлевский доклад» также создает большое психологическое давление на российскую элиту. Во-первых, из-за своей неопределенности. Неизвестно, как США будут оперировать санкционным инструментарием, и в ближайшее время вряд ли тут что-то станет прозрачней: политика Белого Дома подвержена внутренней турбулентности, а сам Трамп вынужден разрываться между агрессивной внутренней средой и нежеланием усугублять кризис в отношениях с Россией. Во-вторых, пока нет никаких оснований полагать, что в краткосрочной или среднесрочной перспективе отношения между Россией и США потеплеют. Динамика кризиса двусторонних отношений, да и общей динамики отношения западного сообщества к России дают основания для пессимистичного прогноза: санкционную политику, да и политику сдерживания в целом ожидает дальнейшее ужесточение (при отсутствии прорывов). Это означает, что гораздо более вероятным будет расширение списка и наложение санкций на его фигурантов, чем обратное.

Выбранный Трампом нестабильный, непрозрачный и нелогичный подход к России имеет свои побочные эффекты с точки зрения психологии российской элиты. Ответственность российской элиты за проводимую Россией политику оказывается коллективной и неизбирательной. Кроме того, круг потенциальных жертв оказывается бесконечно длинным: каждый будущий или действующий даже маловлиятельный или не самый высокопоставленный чиновник или бизнесмен, имеющий дело с государством, будет вынуждены оглядываться на санкционные риски. Кроме того, фактором, определяющем карьерный рост, оказывается не столько лояльность Путину, сколько антиамериканизм, что в целом содействует вымыванию из системы фигур с более либеральными взглядами, а также более интегрированных в мировое сообщество.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати