01.04.2019 | Марина Войтенко

Госфинансы – настройка на нацпроекты

Новый шестилетний экономико-политический цикл в России продолжается при заметном укреплении стабильности ее финансовой системы. Как было отмечено в ходе расширенной коллегии Минфина (26 марта), по итогам-2018 профицит федерального бюджета достиг 2,6% ВВП, ненефтегазовый дефицит сократился до 6% ВВП. Ослабла зависимость от нефтецен: баланс госказны и счета текущих операций достигается при нефти по $45 и $35 за баррель соответственно. Впервые с 2007 года наблюдается превышение (на 510 млрд рублей) доходов над расходами в консолидированном бюджете субъектов РФ. При всем этом госзатраты в 2016-2018 годах снизились на 3% до 16,1% ВВП. Достигнутые успехи, тем не менее, не заменяют собой общеэкономического роста, хотя и являются его фундаментальным основанием. Сама же российская макродинамика все еще остается неустойчивой и хрупкой.

Преодолению этих «свойств» должно способствовать исполнение национальных проектов. Их финансирование начнется, как ожидается, во втором полугодии-2019. Центр тяжести стимулирующих регулятивных мер смещается в сферу госфинансов, эффективность применения которых будет измеряться скоростью преодоления/ослабления структурных ограничений развитию страны. Это – серьезный вызов для налогово-бюджетной политики.

В 2019-2024 годах в распоряжении государства (оценка Минфина) окажется около 240 трлн рублей (в том числе 118 трлн рублей федеральных денег). Причем собственно на нацпроекты предполагается потратить 18 трлн рублей с учетом расходов субъектов РФ. Тем не менее, на достижение национальных целей-2024 должны быть сконцентрированы все госфинансовые ресурсы. Задача далеко не простая и требующая для своего решения реинжиниринга системы их формирования, распределения и использования.

- Один из очевидных путей – распространение принципа проектного управления на все госпрограммы (прежде всего, на те, в которых предусмотрены федеральные адресные инвестиции).

- Другой, где придется преодолевать инерцию сложившихся многолетних практик, – обновление принципов и форматов межбюджетных отношений.

На реализацию нацпроектов в 2019 году регионы получат (в виде трансфертов) дополнительно около 560 млрд рублей. У этих потоков определено ясное целевое назначение, возникающие обязательства правительства и администраций субъектов РФ должны быть оформлены соответствующими контрактами. Проблема, однако, в том, как заявил на расширенной коллегии Минфина первый вице-премьер Антон Силуанов, что ими пока (по состоянию на 26 марта) обеспечены лишь 3% межбюджетных трансфертов, распределяемых на решение нацпроектных задач (21 регион вообще не заключил ни одного контракта, а 30 – от одного до трех).

Ситуация, скорее всего, будет исправлена в ближайшие недели. Но, в межбюджетной сфере присутствуют и другие риски. Так, эксперты констатируют, что прошлогодний профицит консолидированных региональных финансов во многом был обязан беспрецедентному объему федеральных дотаций, впервые превысившему 1 трлн рублей (в 2016 году – 656 млрд, в 2017-ом – 759 млрд, в 2018-ом – 1,035 трлн рублей). Причем половина прироста (136 млрд из 277 млрд рублей) – это «дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности», сопровождающиеся принятием регионами конкретных обязательств перед центром.

Ряд аналитиков склонны видеть в этом расширение «ручного управления», другие – указывают на усиление федерального контроля за эффективностью затрат. Для окончательных выводов накопленного практического опыта еще недостаточно. Тем не менее, уже есть вопрос к «промежуточному результату» – доля инвестрасходов в консолидированном бюджете субъектов РФ в 2018 году достигла 10,8% – минимума с 2015 года. Между тем, нацпроекты – это, прежде всего, бюджетные капвложения. С их источниками за счет федерального трансферта все понятно. Как быть с другими? По прогнозам Минфина, доходы регионов в текущем году вырастут на 6-7%, что заметно умереннее, чем в 2018-ом. К тому же при всех успехах в снижении уровня долга (3-4 года назад долг более 100% собственных доходов имели 15 субъектов РФ, в настоящее время только два) его общий объем составляет 2,118 трлн рублей (хотя и снизился за год на 8%). Причем доля дорогой в обслуживании задолженности перед банками и держателями региональных облигаций либо понемногу растет, либо не снижается.

Ключ к управлению такого рода рисками в строгом следовании главному принципу нацпроектного финансирования – последовательному повышению эффективности госрасходов на всех уровнях. Пример в этом должен подавать, прежде всего, сам федеральный центр. О конкретных шагах немало говорилось на расширенной коллегии Минфина. Уже в текущем году начнется регулярное проведение обзоров бюджетных расходов с их детальным анализом на предмет обоснованности, востребованности и результативности. Одновременно вместе с проектом бюджета на 2020 год и финпланом на новую трехлетку в Госдуму РФ будут представлены предложения по корректировкам налоговых расходов (льгот) на основе мониторинга их эффективности. Не исключено, что некоторые придется сокращать, либо вообще отменять.

Весьма существенный резерв расходной эффективности – совершенствование госзакупок при упрощении их процедур. Предполагается подготовка каталогов товаров, работ и услуг (с разработкой стандартов нормирования их качественных и количественных характеристик) для государственных и муниципальных нужд. По контрактам с единственным поставщиком будет расширено применение механизма раскрытия цены контракта (по опыту Федерального казначейства, в 2018 году ее в этом случае нередко удавалось снижать на 10-15%). Законопроект об изменениях в системе госзакупок, напомним, планируется принять в весеннюю сессию Госдумы РФ (первое заседание рабочей группы парламентариев и представителей правительства назначено на 4 апреля).

Одновременно предлагаются меры, способные повысить эффективность органов госуправления. Одна уже реализуется – из федеральных министерств и ведомств выделяется функция бухгалтерского обслуживания и «специализируется на базе Федерального казначейства». Впереди и другие, как подчеркнул Антон Силуанов, «задачи на этот год – сформировать реестр функций федеральной исполнительной власти, выделив из них те, которые не относятся к публично-властным и подлежат специализации или передаче на аутсорсинг».

По логике исполнения нацпроектов, интегральным показателем повышения общеэкономической отдачи от оптимизации госрасходов должно стать стимулирование инвестиционной активности на основе средне- и долгосрочных соглашений между частными компаниями и государством. Минувшая неделя принесла на сей счет обнадеживающие новости.

28 марта правительство завершило процесс сложных согласований и одобрило параметры обновления установленного законом о промполитике от 31 декабря 2014 года механизма специальных инвестиционных контрактов (СПИК). Проект поправок к действующему законодательству включает в себя три законопроекта и предполагает переход к развитию новых технологических компетенций. В числе новаций СПИК 2.0: уточнение самого предмета специнвестконтрактов и утверждение правительством перечня необходимых для разработки и внедрения технологий; конкурсный отбор участников как в открытой, так и в закрытой форме; увеличение до 20 лет предельных сроков исполнения и исключение требования по нижней границе объема инвестиций, что открывает доступ к спецрежиму для малого бизнеса.

Среди стимулов для получивших статус налогоплательщиков-участников СПИК со стороны госказны: предоставление льгот по налогу на прибыль земельному налогу, транспортному налогу, налогу на имущество на весь срок реализации проекта; возможность раздельного учета доходов и расходов по СПИК-проектам и по другой деятельности; предоставление бюджетных субсидий, в том числе и региональных, на долгосрочной основе (более чем на один бюджетный период). Новый формат контракта будет распространяться на все отрасли обрабатывающей промышленности, в том числе на автопром, а также станет основанием для участия в конкурсных процедурах по нацпроекту «Международная кооперация и экспорт», стартовавших 1 апреля. (итоги конкурса будут подведены 15 мая).

Среди других принятых или объявленных мер стимулирования инвестактивности:

· упрощение механизма фабрики проектного финансирования, оператором которой является ВЭБ.РФ. Напомним, в рамках этого инструмента госкорпорация предоставляет бизнесу финансирование на сумму от 3 млрд рублей (обсуждается снижение планки до 1 млрд) на срок до 20 лет. Однако алгоритм действий оказался сложным, особенно в части предоставляемых траншами синдицированных кредитов, а они должны составлять до 80% стоимости проекта (не менее 20% – акционерный капитал). Обсуждаемые сейчас МЭР и Минфином изменения в регламент работы фабрики призваны повысить гибкость механизмов структурирования и финансирования проектов. В числе предложений уточнение правила предоставления субсидий из федерального бюджета; расширение числа возможных участников и направлений (включая образование, экологию и здравоохранение) и т.п.;

· изменение порядка финансирования Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) за счет сокращения времени согласования Минфином (до 10 дней) переноса сроков использования остатков средств, выделяемых из бюджета на финансирование строек в рамках программы, из текущего бюджетного периода в следующий. Соответствующее постановление подписано премьер-министром Дмитрием Медведевым 26 марта (№316);

· до 15 мая в правительство должен быть внесен план реализации рассчитанной на период до 2025 года стратегии пространственного развития, а до 15 апреля – проект дополнительного комплекса мер по ускоренному развитию субъектов с низким уровнем социально-экономического благосостояния. По факту движение в этом направление уже началось. 27 марта одобрен де факто, стартовавший еще в прошлом году стартовал комплексный инвестиционный проект «Енисейская Сибирь», объединяющий республики Хакасия, Тыва и Красноярский край, с портфелем капвложений свыше 1,8 трлн рублей на период 2019-2027 годов. 32 инвестиционных проекта будут способствовать созданию 70 тыс новых рабочих мест, а налоговая отдача во все уровни бюджетов до 2027 года, как ожидается, составит около 600 миллиардов рублей;

· похоже, близится к завершению тернистый путь законопроекта «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности в РФ». После очередной доработки документ должен быть внесен в правительство к середине апреля и принят Госдумой уже в текущей весенней сессии, чтобы до конца 2019 года могли быть заключены и заработать соответствующие соглашения (СЗПК). Между тем, очевидно – предстоящие две недели будут «жаркими», поскольку вопросов все еще остается немало. Например, в отношении формы и статуса гарантий неизменности стандартного набора условий для проектов участников универсального режима, когда СЗПК заключается в заявительном порядке.

Закономерным итогом настройки системы государственных финансов на уверенную реализацию нацпроектов и достижение целей-2024 должно стать ускорение общеэкономического роста на основе создания стимулирующей деловой среды. Решающими факторами для обретения его нового качества должны стать: реальная предсказуемость и стабильность условий (прежде всего, фискальных) ведения бизнеса; значимое снижение регулятивных рисков и издержек; последовательное расширение пространства конкуренции при исключении для компаний (особенно со 100%-ым и прочим участием государства) преимуществ нерыночного характера. Далеко нелишним в этом перечне остается и бюджетный маневр, означающий увеличение доли расходов, повышающих качество человеческого капитала. Первые, умеренно обнадеживающие шаги, необходимые для исполнения этой повестки, сделаны. Остается главное – добиться их достаточности.

Марина Войтенко – экономический обозреватель

Версия для печати