02.12.2019 | Марина Войтенко

Регулятивная перезагрузка – замыслы и действия

По мнению первого вице-премьера, министра финансов Антона Силуанова, в текущем году рост российской экономики может оказаться выше официального прогноза в 1,3%. Помощник Президента РФ Андрей Белоусов полагает, что темп-2019 окажется в интервале 1,3-1,5%. В Минэкономразвития ожидания пока не меняют. Осторожны и в Банке России – прибавка ВВП, скорее всего, вплотную приблизится к верхней границе диапазона 0,8-1,3%. Некоторое текущее оживление макроэкономики, тем не менее, нередко сопровождается ужесточение экспертных оценок перспектив-2020. К тому же наблюдаемые тренды не выглядят устойчивыми. В ноябре индекс предпринимательской уверенности Росстата в добыче и обработке снизился второй месяц подряд. Темп же увеличения прибыли предприятий за 9 месяцев (данные опубликованы 28 ноября) оказался вдвое меньшим, чем в первом полугодии. В этих обстоятельствах логичным и оправданным выглядит предметное обращение правительства к переменам в регулятивной среде, способным усилить деловую активность бизнеса и вывести из состояния стагнации безальтернативные структурные реформы. Закономерным следствием этого оказываются интенсивность и острота дискуссий о содержании экономической политики.

В Госдуме РФ анонсировали, что рассмотрение законопроекта о соглашениях о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК) в первом чтении состоится 10 декабря. Значение «инвесткодекса» для ускорения ВВП трудно переоценить. Тем более что в обмен на стабилизацию условий ведения бизнеса и госгарантии их неизменности, по оценке Минфина, крупные российские компании готовы вложить в экономику около 70 трлн рублей (30 трлн из них министерство планирует привлечь до 2024 года). Внимание к деталям «исторического соглашения» усиливается с каждым днем, растет и число вопросов по поводу готовности к нему обеих сторон и связанных с этим рисков. Среди них эксперты выделяют, прежде всего:

- высокую вероятность нарушения конкуренции вследствие привилегированных условий (то есть, избирательной поддержки) для бизнесов, заключивших СЗПК;

- ориентацию de facto предлагаемых регулятивных режимов, в первую очередь, на крупный и сверхкрупный бизнес, способный реализовать многомиллиардные инвестпроекты;

- избыточную бюрократизацию заключения соглашений и контроля за их исполнением (без решения пока остаются вопросы субъектности СЗПК на стороне государства и процедур согласования проектов в министерствах и ведомствах) при одновременном усилении потенциала коррупционных проявлений;

- пересечения и противоречия с уже существующими механизмами и инструментами стимулирования инвестиций (СПИК 2.0, ТОРы, ОЭЗы, «проектная фабрика ВЭБ и т.п.).

В последнем случае дискуссии на минувшей неделе наглядно выявили существенные осложнения, которые могут вызвать СЗПК для рынка концессий. Напомним, что до сих пор не решен вопрос о четком их разграничении с госзакупками. ФАС, например, настаивает на том, что если расходы исполнителя работ, скажем на строительстве дороги полностью покрыты затем бюджетом, то это не концессия, а закупка. При этом полное возмещение возможно только после ввода в эксплуатацию и истечении определенного срока. СЗПК (в текущей редакции законопроекта он распространяется на ГЧП-проекты и концессии) ситуацию запутывают еще больше. В них предполагается компенсация фактических инфраструктурных расходов в рамках публично-правового режима, в концессиях – возвратность частных инвестиций с учетом нормы доходности на основе контрактного права. В Аналитическом центре при Правительстве РФ предупреждают: коллизия может привести к «возможной утрате работающего механизма» (на более 2 тыс концессий в настоящее время приходится общий инвестиционный объем в 1,8 трлн рублей). Наилучшим решением было бы вывести концессии из-под действия будущего закона о СЗПК. Но его еще предстоит принять.

Гарантии неизменности регулятивных условий, по логике, должны включать тарифы и цены на услуги естественных монополий. Вопрос этот, однако, остается в зоне неопределенности в связи с неясностью, как и в какие сроки будет проходить реформа их регулирования, о планах которой в правительстве неоднократно заявляли ранее. В ФАС еще в 2018 году предложили упразднить в целом закон «О естественных монополиях», внеся все необходимое для контроля за их деятельностью в виде поправок в базовый закон о развитии конкуренции. Решением вице-премьера Дмитрия Козака замороженное в течение текущего года обсуждение этого предложения на прошедшей неделе было реанимировано. Причем ФАС сразу же столкнулась с резкой критикой госкомпаний своего предложения о согласовании инвестпрограмм монополий («Газпрома», «Транснефти», «Россетей», «РусГидро» и ОАО РЖД) не только с правительством, но и с региональными и местными властями. Возражения сводятся к тому, что допсогласования лишь затянут формирование и утверждение программ, прямо влияющих на уровень цен и тарифов и, следовательно, мотивации к капвложениям в экономике в целом. Между тем, решение, каким путем пойдет кабинет министров предстоит принимать уже в декабре.

Известную напряженность у бизнеса (особенно у энергоемких компаний) вызывают правительственные планы реформирования электросетей. В стратегии их развития до 2030 года предполагаются: консолидация сетевых активов, дифференциация тарифов, оплата резерва сетевой мощности и снижение стоимости льготного техприсоединения. По оценке Сообщества потребителей электроэнергии, эти новации будут стоить крупным компаниям около 380 млрд рублей в год. «Подвешенность» вопроса, не исключают эксперты, может охладить пыл ряда потенциальных участников СЗПК.

На необходимость регулятивной перезагрузки к инвестиционной сфере явно указывает динамика прибыли российских предприятий. В 2018 году ее темпы год к году уверенно росли – со 107,1% в январе-феврале до 134,4% в январе-сентябре. В 2019-ом последовательность обратная – 143,4% и 111,6% соответственно. На сильно волатильную динамику при этом накладывается неэффективность льгот по налогу на прибыль. Кроме того, по наблюдениям МЭР, предприниматели нередко боятся увеличивать прибыль (а, стало быть, и инвестиции в производительность труда) из-за повышенного внимания контролирующих органов и просьб региональных властей. Так, выступая на международном форуме производительности (27 ноября) глава министерства Максим Орешкин рассказал о том, как специалисты Федерального центра компетенций в сфере производительности труда, приехавшие на предприятие в одном из регионов, указали на сегменты производства, где есть неэффективность, излишние запасы и т.п. и предложили конкретные шаги по исправлению ситуации и росту прибыли. Акционер ответил отказом, аргументировав его тем, что вслед за прибылью на предприятие сначала придут «контролеры», затем региональные начальники с просьбами что-нибудь «профинансировать», а напоследок (в случае отказа) – правоохранители.

Как показывает практика, административно-силовое давление на бизнес существенным образом негативно сказывается на деловой активности. Разрядить обусловленную этим напряженность призвана реформа контрольно-надзорной деятельности (КНД). Два законопроекта, определяющие принципы и процедуры ее нового системного регулирования, одобрены правительством на заседании 28 ноября. По признанию курирующего вице-премьера Константина Чуйченко, это еще «не готовый продукт в законченном виде». Он будет дорабатываться на площадке Госдумы РФ, принятие ожидается в весеннюю сессию 2020 года.

Задачи к решению предстоят отнюдь не тривиальные. В настоящее время в РФ существует более 220 видов государственного контроля (надзора) на федеральном уровне, почти 50 – на региональном, 16 – на муниципальном. Требуются разрешения по 624 видам деятельности, действуют порядка 2 млн обязательных норм и правил. Замысел обновления КНД – радикальное сокращение этого бремени. Опорными элементами новой системы (и одновременно базовыми ориентирами для министерств и ведомств в применении «регуляторной гильотины») призвана стать современная трактовка сути обязательных требований и госконтроля за их исполнением.

Законопроект о требованиях устанавливает, что они могут вводиться с единственной целью – для предотвращения вреда охраняемым законом ценностям, прежде всего, жизни и здоровью граждан, соблюдению их прав и интересов. Требования не должны дублироваться и пересекаться по своему предмету и содержанию. При этом их введение обязано быть предсказуемым. Предусмотрено, что они должны вступать в действие либо с 1 марта, либо с 1 сентября, но не ранее, чем через три месяца после дня официального опубликования. В качестве фильтра для новаций обязательны процедуры оценки регулирующего воздействия, для уже существующих требований – оценка их фактических последствий. Законодательно закрепляется и принцип «регуляторной гильотины» – все акты, содержащие неактуализированные обязательные требования, подлежат отмене до 1 января 2021 года.

Проект закона о контроле ориентирован на приоритетность профилактики и предупреждения рисков, а не поиск нарушений и сбор штрафов. Предприятия и организации будут распределены по шести группам рисков. Процедуры контроля в целях управления ими инкорпорированы в регламентированный процесс контрольно-надзорного производства (в российском законодательстве вводится новое понятие). Зафиксирован исчерпывающий перечень оснований для его открытия, установлены требования к его содержанию, периодичности, срокам и т.п. Бизнесу гарантируется открытость сведений (весь контроль должен перейти на цифру) о проверках и право на досудебное обжалование их результатов.

Следующий шаг в реформе КНД – подготовка предложений об оптимизации структуры контрольных и надзорных ведомств с сокращением их числа.

Недавний опрос Левада-центра (проведен 21-27 ноября) зафиксировал, что число респондентов, определяющих путь развития экономики РФ как неверный, вырос за месяц с 38% до 42%. На те же 4 п.п. до 48% сократилось и число тех, кто убежден в обратном. Среди причин такого сдвига эксперты отмечают и недоверие к «сверхоптимизму» официальных прогнозов на 2020-2021 годы, и реакцию на стагнирующие реальные доходы, и отсутствие заметных трансформаций деклараций о замыслах в практические действия. Тем не менее, именно в ноябре разворот экономических властей к запуску новых регулятивных практик, способных благодаря структурным изменениям привести к ускорению роста, стал наконец-то обретать внятные очертания. Тренд этот пока еще не слишком устойчив. Однако и его безальтернативность с учетом текущих общественных настроений выглядит все более очевидной.

Марина Войтенко - экономический обозреватель

Версия для печати