17.02.2020 | Политком.RU

Поправки к Конституции: поиск баланса интересов

Одной из нашумевших инициатив, связанных с реформированием Конституции, стало предложение академика РАН Александра Чубарьяна ввести институт пожизненных сенаторов и расширить президентскую квоту. Инициативу поддержал комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству, высказавшись «за» включение в текст законопроекта об изменении Конституции положения о праве бывших президентов России пожизненно занимать пост члена Совета Федерации.

Главная задача, которой должна отвечать новая система сдержек и противовесов, – удержание контроля над политической ситуацией в долгосрочной перспективе. Таким образом, все «поправки к поправкам», которые сейчас обсуждаются, должны создать механизм, который бы решил сразу несколько задач.

Во-первых, должна создаться возможность для ухода Владимира Путина на роль российского Дэн Сяопина (отсюда идеи и с Госсоветом, и с пожизненным сенаторством). При этом идея с Госсоветом, хотя и прозвучала от президента еще в середине января в послании Федеральному собранию, когда Владимир Путин впервые предложил изменить Конституцию и «провести голосование граждан страны» по всему пакету поправок, пока не была детально проработана. Обсуждалось само наличие Госсовета, статус и роль которого будут закреплены в Конституции, и его отличия от Политбюро, представляющего собой узкую группу лиц, а не собрание губернаторов, конкретные детали не были обнародованы.

С предложением ввести институт пожизненного сенаторства выступил академик РАН Александр Чубарьян, приведя в пример итальянский сенат, где из 315 членов в настоящее время шестеро наделены таким статусом. В числе этих шести пятеро пожизненных назначенцев (бывший премьер, известный общественный деятель, физик, архитектор и фармаколог) и один бывший президент страны (остальные экс-главы государства к настоящему времени скончались) с его согласия. Идею поддержал профильный комитет Госдумы по государственному строительству и законодательству. Поправка предусматривает, что стать пожизненными сенаторами экс-президенты смогут как после окончания своих полномочий, так и при их досрочном прекращении в случае отставки. Бывший глава государства сохраняет за собой право отказаться от статуса сенатора (чтобы иметь возможность повторного участия в выборах). Предполагается изменение и правил комплектования Совета Федерации, усиливающее роль президента. Сейчас Совет Федерации состоит из 187 представителей регионов, а 17 человек (до 10%) – это «президентская квота», которую предлагают увеличить до 30 человек. Семеро «особо заслуженных общественных деятелей» будут назначаться пожизненно. Члены рабочих групп, активно поддерживающих идею о пожизненном сенаторстве, называют его «советом старейшин», который будет представлять собой мудрых носителей моральных ориентиров общества.

Во-вторых, формирующийся механизм должен решать задачу уменьшения «цены вопроса» о том, кто будет следующим президентом. С этим связаны два президентских срока без слова «подряд» и снижение влияния президента на формирование правительства. Обе инициативы закреплены в первоначальных поправках, уже прошедших первое чтение.

Согласно принятым в первом чтении поправкам, республика останется президентско-парламентской, где главным форматором исполнительной власти остается президент. Именно президент назначает с согласия Госдумы председателя правительства (премьер-министра), вице-премьера и министров, утвержденных Госдумой по представлению премьера, а после консультация с Советом Федерации – глав силовых министерств и ведомств. Президентские полномочия отправки в отставку министров и всего правительства сохраняются, однако роль премьер-министра, который уже сам сможет предлагать кандидатуры членов кабинета, возрастает.

При этом одно и то же лицо не сможет занимать пост президента более двух сроков (без «подряд») – инициатива, которая была воспринята неоднозначно, часть экспертного сообщества предположила, что поправка может быть вызвана желанием на её фоне «обнулить» сроки действующего президента, что представители власти активно отрицают.

В-третьих, стоит задача дать следующему президенту достаточно полномочий, чтобы держать под контролем элиту и су6элитные группы в условиях, когда опоры на сверхвысокий рейтинг может и не быть, а неформальные правила игры могут работать существенно хуже. Влияют и воспоминания о 90-х годах, когда Совет Федерации мог или отклонить кандидатуру генпрокурора (забытый всеми Ильюшенко), или возразить президенту, желающему генпрокурора уволить (полузабытый Скуратов).

Именно поэтому главной среди поправок, предложенных ко второму чтению сопредседателями рабочей группы и руководителями профильных комитетов Госдумы и Совета Федерации Павлом Крашенинниковым и Андреем Клишасом, стала корректирующая порядок назначения генпрокурора. Базовая версия законопроекта предлагает сохранение действующего порядка: назначение и увольнение генпрокурора Советом Федерации по представлению президента. Клишас и Крашенниноков предлагают

назначать генпрокурора президентом после консультации с Советом Федерации и освобождается от должности главой государства. Главный аргумент подобной инициативы – сделать процесс назначения генпрокурора более независимым от Совета Федерации и исключить кризисные ситуации, когда верхняя палата отказывается поддержать представление президента о назначении или отставке генпрокурора, как это часто случалось в 1990-е гг. Предлагаемая поправка сужает полномочия Совета Федерации: фактически, президент будет застрахован от ситуации, когда Совет Федерации блокирует назначение предлагаемых им кандидатов.

С попыткой обезопасить президента, обеспечив широту полномочий и устойчивость положения, позволяющего ему удержать контроль над ситуацией в стране даже при падении рейтингов, связана и идея усилить роль президента при комплектовании Совета Федерация. Предлагается увеличение «президентской квоты» на назначение сенаторов с 17 (до 10%) до 30 человек.

При этом, вторая и третья задачи, которые пытаются выполнить при формировании нового баланса и выстраивания конструкции власти, находятся в противоречии друг с другом. С одной стороны, возможности президента ограничиваются, с другой – расширяются. Выстроить баланс здесь крайне сложно, а гарантий стабильности конструкции никто дать не может. В российской истории мало примеров уважения к правовым документам – от кондиций Анны Иоанновны до перелицованной Конституции РСФСР 1978 года. Поэтому возникает простая идея – сохранить стабильность путем продления полномочий ныне действующего президента, делая ставку не на балансы институтов, а на привычный персонализм (о ней сообщил главный редактор «Эха Москвы» Алексей Венедиктов). Впрочем, судя по заявлениям руководителей рабочей группы, эта идея всерьез не рассматривается – зато продолжается работа над балансами.

Версия для печати