30.03.2006 | Сергей Михеев

Реформа правительства: повторение пройденного

Не так давно правительству Михаила Фрадкова исполнилось два года. Самое время подвести некоторые итоги. Тем более, что назначение Фрадкова сопровождалось слухами о данной президентом Путиным гарантии не трогать премьера минимум два года. Правда это или нет - мы вскоре узнаем. По прошествии двух лет с момента реформирования кабинета министров, большинству наблюдателей стало ясно, что разработанная под руководством Дмитрия Козака и Германа Грефа структура неэффективна и даже нежизнеспособна.

В соответствии с их концепцией, правительство имеет трехзвенную структуру - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В результате функции, ранее принадлежащие министерствам, были разделены в рамках новой структуры по общему принципу: министерства занимаются созданием правил в рамках своей сферы ответственности, службы должны получить функции по контролю за их исполнением, агентства - оказывать услуги и управлять государственной собственностью. Эти принципы были заявлены как основные для реформы правительства, но в дальнейшем начался процесс перераспределения властных функций по правилам аппаратного противостояния.

Правительство по факту стало самым конфликтным органом в федеральных властных структурах. Кроме традиционных противоречий между министрами финансово-макроэкономического блока и отраслевиками, в нем нередки различные разногласия по линии «министр - глава службы или агентства». Самым ярким примером является Министерство культуры и массовых коммуникаций, которое возглавляет Александр Соколов. Очень опытные аппаратные игроки Михаил Швыдкой и Михаил Сеславинский постоянно пытаются создать внутриминистерскую оппозицию, чтобы лишить Соколова возможности выстроить управленческую вертикаль в своем министерстве.

Вплоть до недавних назначений Медведева и Иванова в правительстве активно шел процесс реформирования правительства. Происходило постоянное добавление новых структур либо переподчинение старых. Кроме прошлогодних крупных структурных преобразований, были менее масштабные перестройки, в результате чего появились Министерство связи и телекоммуникаций, Министерство регионального развития, Федеральная служба по физической культуре, спорту и туризму разделилась на две - по физической культуре и по туризму. Это показало правительственным игрокам, что существует возможность для дальнейшей реформы кабинета министров в наиболее выгодном направлении.

Появление в ноябре прошлого года в правительстве трех вице-премьерских должностей вместо одной дало старт новой аппаратной перекройке кабинета министров. Её целью является существенное усиление правительства, придание ему более жизнеспособной структуры. Главным инициатором смены структуры стал Михаил Фрадков. Он же стал и одним из главных победителей по итогам ноябрьских кадровых перестановок. В результате появления двух новых заместителей понизился аппаратный «вес» конкурента премьера Александра Жукова. Совет по национальным проектам, который называли «параллельным правительством», но без Фрадкова, по факту «переехал» в Белый дом вместе с Дмитрием Медведевым.

В соответствии с подписанным Фрадковым распоряжением о распределении обязанностей между премьером и его замами, за ним осталось ведение ключевых вопросов. Глава кабинета министров сохранил председательство в наиболее важных правительственных комиссиях – по бюджетным проектировкам, по взаимодействию федеральных и региональных органов власти, по военно-промышленным вопросам. И руководит вновь созданной комиссией по развитию минерально-сырьевой базы и топливно-энергетического комплекса.

Круг полномочий Медведева ограничен, по сути, национальными проектами, а Иванова – оборонкой и военно-техническим сотрудничеством. Еще одна прошлогодняя новация – существенное повышение роли руководителя аппарата правительства Сергея Нарышкина, который становится «теневым вице-премьером», действуя в тандеме с Фрадковым. В то же время произведенные перестановки имеют и минусы для Фрадкова. Дмитрий Медведев и Сергей Иванов являются весьма влиятельными фигурами, имеющими прямой выход на президента. Они неизбежно потеснят Фрадкова на аппаратном поле. В результате правительство может в перспективе обрести трех фактических руководителей вместо одного.

Проведенные преобразования, по всей видимости, на этом не закончатся. Уже сейчас видно, что произошёл отказ от первоначальной концепции Козака-Грефа. Это значит, что впереди дальнейшая реставрация прежней правительственной структуры. Необходимо ожидать увеличение числа заместителей у министров (сейчас их всего два), фактический выход части служб и агентств из-под контроля министерств. Даже сейчас ряд руководителей этого «низового» уровня фактически автономны и не желают подчиняться своим формальным начальникам-министрам. Нельзя исключать и появление новых вице-премьерских должностей.

Следствием преобразований может стать лучшая управляемость кабинета министров в стратегической перспективе. Однако в ближайшее время следует ожидать острых аппаратных конфликтов между ключевыми фигурами правительства (Фрадков, Медведев, Жуков, Иванов, Греф, Кудрин, Нарышкин).

Напряжённая аппаратная схватка за правительство, в том числе, объясняется тем, что именно этот орган будет «диспетчером» распределения средств из различных предвыборных фондов (к их числу необходимо отнести и деньги, выделяемые по линии приоритетных национальных проектов). По всей видимости, Кремлю придётся санкционировать хотя бы частичную, но трату денег из Стабилизационного фонда. Многочисленные региональные и отраслевые лобби настаивают на использовании этих средств для решения социально-бытовых проблем населения и их инвестициях в наиболее перспективные бизнес-проекты. Несомненно, по мере роста влияния на «силовиков» у связанных с ними деловыми и личными связями представителей военно-промышленного комплекса также будут повышаться шансы на получение денег из госрезервов.

Сейчас видно, что эксперимент 2004 года по перекройке правительства и назначению премьером технической фигуры Михаила Фрадкова не впечатлил никого – ни его сторонников, ни тем более противников. Это значит, что дальнейшие перекройки – лишь дело времени. Тем более что и 2008 год на носу.

Версия для печати