29.05.2006 | Татьяна Становая

Саммит ЕС-Россия

25 мая в Сочи прошел саммит ЕС-Россия, в котором приняли участие председатель Еврокомиссии Жозе Баррозу, генсек Совета ЕС Хавьер Солана и канцлер председательствующей в ЕС Австрии Вольфганг Шюссель. Со стороны России на саммите присутствовали президент Владимир Путин, премьер-министр Михаил Фрадков, министр промышленности и энергетики РФ Виктор Христенко, министр экономического развития и торговли Герман Греф, министр транспорта Игорь Левитин. По итогам саммита подписаны соглашения об упрощении визового режима и о реадмиссии – по сути дела, речь идет о выполнении «старой» повестки дня, которая сформировалась еще по результатам договоренностей по калининградской проблеме. Теперь сформирована новая повестка, и по одному из ее главных вопросов – энергетическому – до договоренностей еще далеко.

Саммит Россия-ЕС в СМИ уже окрестили генеральной репетицией саммита G8, намеченного на июль этого года в Санкт-Петербурге. Главное, чего пыталась добиться Россия – это подтвердить свою надежность как энергетического поставщика. Выбор места проведения также был неслучаен: Россия претендует на проведение в Сочи Зимних олимпийских игр. Поэтому саммит также стал презентацией города перед европейскими элитами.

Саммит носил рубежный характер. Фактически Россия и ЕС сейчас стоят на пути формирования нового качества отношений, которые будут существенно отличаться от сложившихся в предыдущее десятилетие. Во-первых, это связано с попыткой России переформатировать юридическую базу отношений. 1 января 2007 года истекает срок действия соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, подписанного в 1994 году Россия не захотела продлевать его автоматически и рассчитывает на заключение нового договора. Однако в Европе это воспринимают очень осторожно. Там создана концепция выстраивания отношений с соседями ЕС под названием «Широкая Европа – новые соседи». Она ставит Россию в общий ряд с другими странами–соседями объединенной Европы. Еще в 2004 году источник в делегации России на очередном саммите ЕС заявил «Коммерсанту», что, «нельзя ставить на одну доску Россию и, скажем, какое-либо государство Северной Африки, которое тоже соседствует с ЕС. Это противоречит как договоренностям между Россией и Евросоюзом, так и достигнутому уровню отношений между ними». Тогда же Владимир Путин заявил, что «в нашем диалоге не должно быть ведущих и ведомых».

Россия хочет стать равноправным партнером ЕС, заключив стратегическое долгосрочное соглашение, сутью которого является давняя идея Владимира Путина о «четырех пространствах». Россия предлагает выработать нечто вроде «дорожных карт» по каждому из них: это общее экономическое пространство; пространство свободы, безопасности и правосудия; пространство сотрудничества в области внешней безопасности; а также пространство исследований и образования, включая культуру. «Дорожные карты» были одобрены в мае прошлого года на очередном саммите, хотя еще два года назад они вызывали в Европе отторжение: было разное понимание содержательного наполнения этих «пространств». Однако сегодня можно сказать, что инициатива России постепенно становится реальностью.

Специалист по России Майкл Эмерсон из брюссельского Центра европейских стратегических исследований в интервью швейцарской газете Le Temps предложил использовать для выстраивания с Россией «швейцарскую модель». «Для Швейцарии такие отношения в какой-то мере носят характер исторической случайности - нежелания стать частью Европейского экономического пространства. В то же время между Швейцарией и ЕС существует полное взаимное доверие», - говорит он, добавляя: «Что касается России, то мы полагаем, что не нужно сразу же отказываться от Договора о партнерстве с ЕС, но приоритет следует отдать заключению соглашений в совершенно конкретных областях, поскольку идеологические расхождения между ЕС и Россией сейчас весьма существенны».

Вряд ли это устроит Россию. При этом времени для обсуждения нового формата отношений остается достаточно мало. Открывая саммит Россия-ЕС, президент Владимир Путин заявил, что России пора выходить на новую модель сотрудничества со своим ключевым партнером - Евросоюзом. На итоговой пресс-конференции он отметил, что «Россия к такой работе готова. Надеемся на скорейшее получение Комиссией ЕС мандата на ведение переговоров по этому вопросу. После этого можно будет начать официальный диалог на экспертном уровне».

Таким образом, существенного продвижения в данном вопросе нет. Как пояснил помощник президента Сергей Ястржембский еще до начала работы саммита, «после саммита будет сформирована группа экспертов, и осенью, как только получим соответствующий мандат, такие переговоры начнутся, - сообщил он. - В отношениях между РФ и ЕС юридического вакуума быть не должно. Если не уложимся в срок действия СПС, то пролонгируем ныне действующее соглашение и продолжим работу над новым». При этом Ястржембский признал, что «текстов пока нет», так же как и «понимания того, на какой срок нужно заключить соглашение».

Однако по итогам саммита стало понятно, что заметного продвижения в ближайшее время в данном направлении не будет. Если Ястржембский говорил о начале переговоров осенью, что Вольфганг Шюссель в конце саммита признал, что новое Соглашение может начать готовиться с конца этого года и только после того, как Россия вступит в ВТО.

Таким образом, не исключено, что с 1 января Россия придется пролонгировать действие прежнего соглашения.

Во-вторых, Россия за последние годы сильно изменилась. С одной стороны, она пытается вернуть себе роль активного мирового игрока, но, с другой стороны, ужесточение внутриполитического режима вызывает вопросы на предмет соответствия России европейским стандартам. Таким образом, амбиции России действительно растут, и это одновременно настораживает Европу. Поэтому число разногласий увеличивается – как в политических, так и экономических вопросах.

В политической сфере ЕС продолжает критично относиться к политическим реформам, проведенным в России в последние годы, к ситуации в Чечне (хотя по этому вопросу наблюдается явное смягчение позиций Запада), положению с правами человека и т.д. Однако если еще в 2004 году похолодание между ЕС и России обернулось переносом саммита, который в итоге прошел, но в очень неблагожелательной атмосфере, то уже спустя полтора года можно наблюдать рост взаимной заинтересованности, которая вытесняет настороженность. Критика в адрес России становится более кулуарной: публично европейцы не готовы высказывать недовольство политикой Москвы. Баррозу предпочел вообще уйти от ответа на вопрос об оценке политики Кремля внутри страны. А Шюссель заявил: «Что касается прав человека – очень важно отметить, что Россия сейчас является председателем Совета Европы и полностью осознает ответственность этой должности, особенно в области прав человека. Последний визит Комиссара по правам человека действительно внушает надежду. Обе стороны пришли к согласию, что, на наш взгляд, демократия, права человека, верховенство закона – это не препятствие, а наоборот – составная часть, предпосылка успеха».

Кроме того, ЕС и Россию сближают позиции по Ближнему Востоку и Ирану. Представители ЕС выразили удовлетворенность переговорами. Так, Баррозу поблагодарил Путина за диалог по Ирану, а Шюссель указал, что России и ЕС предстоит вместе выработать механизм помощи Палестине.В экономической сфере требования к России, напротив, стали более актуальными. Острота в политической сфере стала сменяться остротой в энергетической, которая имеет для ЕС насущное политическое значение. Так, ЕС более жестко ставит требование ратифицировать Энергетическую хартию и либерализировать внутренние цены на газ. Стоит напомнить, что разногласия по этим вопросам были ключевыми при обсуждении вступления России в ВТО. Однако Россия сумела «обменять» протокол по ВТО на ратификацию Киотского протокола. Острота энергетических требований ЕС спала. Однако сейчас они снова актуализируются, становятся доминирующими в отношениях с Европой, а также содержательно расширяются, включая в себя не только либерализацию внутренних цен, но и ряд концептуальных вопросов, связанных с доступом к добыче и распределительным сетям.

В-третьих (и это как раз вытекает из энергетического сотрудничества), Россия в этом году сделала серьезную заявку на получение статуса энергетического лидера. Это сказалось на всей внешней политике России - как со своими соседями, так и со странами дальнего зарубежья, а также привело к ужесточению контроля над внутренними ресурсами. ЕС также сталкивается с пересмотром энергетических отношений, что вызывает серьезные опасения, особенно после газовой войны в Украине. Стоит напомнить, что в конце апреля ЕС и Россия обменялись жесткими заявлениями. «Газпром» пригрозил Европе переориентировать свои энергопотоки на Восток, если Россию будут «выдавливать» с европейских рынков. Владимир Путин в Томске подтвердил такую готовность. Он выразил возмущение в связи со звучащими из Евросоюза заявлениями об угрозе энергетической зависимости от России, предупредив, что страна уведет будущий экспорт нефти и газа из Европы, перенаправив поток на азиатские рынки. За пределами Азии, заявил он, расширению российских компаний препятствует «нездоровая конкуренция». «Мы постоянно слышим о какой-то угрозе зависимости от России, о том, что надо ограничить допуск российских компаний на европейские рынки. Но вы и нас поймите, встаньте на наши позиции. Что мы должны делать, когда мы каждый день слышим одно и то же. Мы начинаем искать другие рынки», - заявил Путин на пресс-конференции в Томске.

Основная борьба ведется между газовым монополистом и ЕС: «Газпром» хочет напрямую продавать газ европейским потребителям путем получения активов в газораспределительных компаниях. Взамен Россия готова открыть доступ к своей ресурсной базе. Однако ЕС предлагает заключать с Россией единый рамочный договор на покупку российского газа на границе ЕС. То есть фактически речь идет не о приближении к потребителям, а об отдалении от них.

Ожидалось, что на саммите переговоры будут очень острыми, западные СМИ не исключали взаимных обвинений. В действительности же диалог был выстроен в подчеркнуто благожелательной атмосфере, и обе стороны подчеркивали удовлетворенность и позитивный характер переговоров. Однако что касается энергетической сферы, то комментарии представителей ЕС и Владимира Путина показали, что разногласия почти непреодолимы, и ситуация не изменилась с конца апреля.

Главное, что хочет ЕС от России - это признания зависимости ЕС от поставок газа. ЕС предлагает схему «обмена» этой зависимости (фактически компенсации) на доступ к трубопроводному транспорту и добыче. Речь идет о либерализации рынка и принятии Энергетической хартии. И Баррозу, и Шюссель говорили о необходимости повышения транспарентности рынка и использовании рыночных механизмов на основе отсутствия дискриминации. Шюссель заявил, что «особенно» важны «гарантии инвестиций». Баррозу, в свою очередь, обратил внимание на озабоченность европейской общественности газовой войной России с Украиной. «Это очень чувствительный вопрос для Европы, для всего мира», - заявил он. «Взаимность и транспарентность в наших отношениях – вот чего мы хотим», - подчеркнул он.

Россия отказывается признавать зависимость Европы: главный ответ России состоит в том, что страна является надежным поставщиком, а надежность снижает зависимость. Российский президент фактически упрекнул ЕС в корысти: «Когда речь идет о необходимости реализации своих интересов – а в экономической области тем более – очень часто действуют по известному народному принципу: «Своя рубашка ближе к телу». «Если наши европейские партнеры ждут, что мы их запустим в святая святых нашей экономики - в энергетику, и запустим так, как многие бы хотели, то мы ждем встречных шагов на критических и самых важных направлениях для нашего развития», - заявил он, добавив: «И у меня создалось полное впечатление того, что коллеги нас слышат, понимают. Мы найдем общий язык». «У нас от общественности здесь нет никаких секретов. Если наши партнеры ждут от нас какого-то эксклюзива, ждут, что мы выстроим абсолютно либеральную политику в доступе к инфраструктуре, добыче и транспортировке, то у нас возникает вопрос: что мы получаем взамен? Может, тоже доступ к инфраструктуре, добыче и транспорту – но какого, где у вас добыча, в какие вы нас пустите месторождения, какие у вас есть магистральные трубопроводы? Если этого нет, – а этого нет, – тогда мы должны найти способ адекватного возмещения или встречного движения в интересах друг друга. Нет никаких неразрешимых проблем и по поводу хартии. Мы еще лет пять назад договаривались о том, что будем работать по хартии, в том числе и в рамках допуска наших ядерных материалов на рынки европейских стран. Мы пока по этой позиции не договорились, почему же мы должны договариваться по другим позициям, в которых заинтересованы прежде всего наши партнеры?», - заявил Путин.

Таким образом, главное концептуальное разногласие между Россией и ЕС состоит в том, что считать доступом к добыче и «трубе» на территории России: компенсацией за зависимость ЕС от России или уступкой ЕС со стороны России, требующей «оплаты»? Россия не признает зависимость ЕС от России и поэтому отрицает компенсационный характер доступа к российским ресурсам. Однако в то же время Россия готова допустить европейские компании в добычу, но при условии получения доступа к газораспредительным сетям ЕС.

Таким образом, между Россией и ЕС продолжают оставаться очень серьезные разногласия, которые касаются наиболее концептуальных направлений сотрудничества: это подписание соглашения взамен ныне действующего и энергетическое сотрудничество. Жозе Мануэль Баррозу, отвечая на вопрос об отношении к известной речи Дика Чейни в Вильнюсе, ответил: «Море, солнце, музыка – все было замечательно. Наши отношения с Россией таковы, как мы сейчас их охарактеризовали – это открытый диалог, говоря точнее, даже в отношении труднейших вопросов. Не имею в виду, что мы согласны по всем вопросам. Но … не надо забывать, что Россия – это европейская страна, очень важная, глобальная держава и наш сосед. Поэтому мы привержены очень тесным партнерским отношениям с Россией, и в этом партнерстве мы обсуждаем самые разные проблемы, включая права человека, демократии, вопросы энергетики. Это не означает, что мы согласны по всем вопросам…». Этим высказыванием можно описать практически полностью характер отношений ЕС и России сегодня: благоприятная атмосфера, открытый диалог и непонимание по ключевым вопросам стратегического сотрудничества.

Саммит ЕС-Россия действительно имеет огромное значение в преддверии саммита G8. Он показал, что Россия и Запад признают друг друга как стратегических партнеров. Однако они не готовы идти на уступки и открыто критиковать друг друга. Скорее всего, в таком же духе пройдет и саммит G8.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати