21.02.2007 | Алексей Макаркин

Новый министр для будущего президента

Назначение Анатолия Сердюкова на пост министра обороны стало сенсацией не только потому, что новый глава военного ведомства не только никогда не занимал в нем каких-либо постов, но и вообще ранее не носил генеральских погон (в отличие от своего предшественника, генерала ФСБ Сергея Иванова). Кроме того, значимой представляется система отношений Сердюкова, которая сделала возможной его новое назначение, и возможное место нового главы Минобороны в аппаратном соотношении сил, которое как существует при Владимире Путине, так и сложится при его преемнике.

Существует стандартное представление о том, что в путинском окружении существуют две основные группы влияния, условно называемые «либералами» и «силовиками». Возникает, правда, вопрос о том, куда отнести Сергея Иванова, который дистанцирован как от Дмитрия Медведева, так и от Игоря Сечина. Однако Иванов – далеко не единственное исключение из этого «правила», которое представляется явно ошибочным. Действительно, «питерское землячество», представители которого занимают ключевые посты в системе российской власти, более напоминает атомизированную конструкцию, в которой существует много центров влияния (Медведев, Сергей Иванов, Сечин, Виктор Иванов, Якунин, Кудрин, Чемезов, Зубков и др.). Их представители время от времени вступают друг с другом в коалиции, одни из которых носят ситуативный характер, а другие более стабильны. При этом наибольшую степень стабильности обеспечивают родственные связи – вспомним очень стабильную коалицию Игоря Сечина и Владимира Устинова, дети которых некоторое время назад поженились.

Если часть «питерцев» в настоящее время являются публичными (Медведев, Сергей Иванов, Кудрин) политическими фигурами, а другие приобрели широкую известность (Сечин), то целый ряд представителей президентского окружения менее «засвечены», но и от этого не становятся менее значимыми. Одной из таких фигур является Виктор Зубков, который, по многочисленным сообщениям СМИ, является тестем нового министра обороны. Именно Зубкову Анатолий Сердюков обязан как переходом из бизнеса на государственную службу, так и своей стремительной карьерой в федеральных органах власти.

Виктор Зубков и Анатолий Сердюков

Когда-то о Викторе Зубкове рассказывали, что у него настолько хорошие отношения с президентом, что он еще в Питере помогал Путину выбирать место для его загородной дачи. Более важно, однако, что в начале 90-х годов Зубков был ближайшим сотрудником нынешнего президента – его первым заместителем в Комитете по внешним связям питерской мэрии. Именно он оказался одним из первых чиновников «старой школы», с которым работал Путин, ранее служивший в разведке и далекий от проблем управления городом. Родившийся в 1941 году (на 11 лет старше президента), Зубков занимал ряд управленческих постов в Ленинградской области – от директора совхоза до зампреда Ленгорисполкома, курировавшего сельское хозяйство.

Перейдя в 1992 году в питерскую мэрию, он отвечал за снабжение города продовольствием, что в это время было не только экономической, но и важнейшей социально-политической задачей. В следующем году он возглавил государственную налоговую инспекцию по Петербургу, получив известность как жесткий налоговый инспектор, способный выполнять план по сбору налогов в ситуации, когда во многих других регионах такие планы систематически недовыполнялись. Видимо, это стало причиной сохранения Зубкова на своем посту и после поражения Анатолия Собчака на губернаторских выборах 1996 года. Кроме того, он был федеральным чиновником и не входил в «номенклатуру» нового губернатора Владимира Яковлева, то есть обладал определенной степенью самостоятельности. В 1999 году Зубков, оставаясь в Питере, получил ранг заместителя министра по налогам и сборам, что существенно усилило его аппаратные позиции.

По некоторым данным, в 2000 году Зубков входил в список кандидатов, которых новый президент Владимир Путин номинировал на посты в правительстве – он должен был возглавить налоговое министерство. Однако влияние Путина в то время еще не позволяло ему обладать полной свободной маневра в кадровых вопросах. В результате Зубков остался в Петербурге, став, одновременно, куратором всех налоговых органов вновь образованного Северо-Западного федерального округа.

В этот же период начинается карьера на государственной службе Анатолия Сердюкова. К тому времени 38-летний Сердюков получил одно высшее образование (полученное в Ленинградском институте советской торговли) и завершал второе (в 2001 году он стал выпускником юридического факультета Санкт-Петербургского университета). Как раз в 2000 году он защитил кандидатскую диссертацию в области экономики. К моменту перехода на госслужбу Сердюков имел большой опыт работы в сфере торговли мебелью – начав работать в одном из питерских мебельных магазинов еще в 1980-е годы, он быстро продвинулся в период трансформации старых советских структур в новые коммерческие. В возрасте 29 лет недавний заведующий секцией магазина стал заместителем директора по коммерческой работе «Ленмебельторга», преобразованного при его самом непосредственном участии в АО «Мебель-Маркет», учрежденное городским комитетом по управлению имуществом. В новом АО Сердюков некоторое время был директором по маркетингу, а уже в 1995 году стал генеральным директором.

По своему психологическому типу Сердюков был скорее менеджером, чем предпринимателем. Он не создавал новых крупных структур, а трансформировал старую, адаптируя ее к условиям рыночных отношений и, одновременно, делая карьеру, опережая менее мобильных администраторов советского времени. «Менеджерская» специфика облегчила ему переход на госслужбу – в октябре 2000 года он становится заместителем руководителя Инспекции МНС России межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками по Санкт-Петербургу. Прошло немногим более полугода, и он занимает более высокий пост заместителя руководителя Управления МНС РФ по Санкт-Петербургу Виктора Зубкова.

Непосредственным подчиненным Зубкова Сердюков, однако, был недолго. 1 ноября 2001 года Зубков покинул Петербург, возглавив Комитет по финансовому мониторингу (так называемую финансовую разведку) в ранге первого заместителя министра финансов. В этом качестве он сразу проявил себя сильной и самостоятельной политической фигурой, независимой от своего формального начальника Алексея Кудрина. Основной задачей Зубкова было исключение России из «черного списка» FATF (Межправительственной комиссии по борьбе с отмыванием криминальных капиталов) – само создание его комитета стало выполнением одного из условий этой комиссии. В результате Россия была исключена из списка, а в ведомстве Зубкова сконцентрировалась информация о большом количестве транзакций. При этом он постоянно расширял свое влияние – так, если первоначально финансовая разведка контролировала только операции кредитных организаций на сумму свыше 600 тысяч рублей. Затем список структур, обязанных предоставлять информацию ведомству Зубкова, был расширен: в него вошли страховые компании, профессиональные участники рынка ценных бумаг, компании, управляющие инвестиционными и негосударственными пенсионными фондами, организации почтовой связи, ломбарды, лизинговые компании, торговцы драгоценными металлами и ювелирными изделиями, организаторы тотализаторов, букмекерских контор и лотерей. Затем этот перечень пополнили риэлторские и нотариальные конторы.

Существует информация, что перемещение Зубкова в Москву состоялось при активном участии Виктора Иванова, с которым они знакомы еще со времени совместной работы в питерской мэрии. Именно этот фактор сыграл в значительную роль в том, что он возглавил комитет в ситуации, когда у Кудрина был свой кандидат на данную должность. Сотрудничество между Зубковым и Ивановым прослеживается и в дальнейшем – так, в июле 2004 года Иванов возглавил созданную президентским распоряжением межведомственную рабочую группу по разработке концепции национальной стратегии противодействия легализации преступных доходов, а Зубков стал его заместителем. Кроме того, именно Иванов в 2004 году рекомендовал Зубкова на пост полпреда президента в Северо-Западном федеральном округе, однако это назначение так и не состоялось. По некоторым данным, Иванов, отвечающий в администрации президента за кадровые вопросы, сыграл роль и в последующем карьерном росте Сердюкова – вплоть до выдвижения его на пост министра обороны.

Похоже, что назначение Сердюкова заместителем Зубкова летом 2001 года было связано с необходимостью прохождения «стажировки» - к тому времени было ясно, что Зубков в Питере надолго не задержится. После перевода Зубкова в Москву Сердюков занял его место. При формировании нового структуры исполнительной власти в 2004 году Зубков сохранил свой пост (его ведомство было только переименовано в Федеральную службу по финансовому мониторингу - Росфинмониторинг). А Сердюков переехал в Москву, став вначале врио министра по налогам и сборам (министерство в соответствие с административной реформой находилось в стадии ликвидации), а затем руководителем вновь созданной Федеральной налоговой службы (ФНС).

Глава налоговой службы

Как глава ФНС Сердюков показал себя жестким администратором, способным реализовывать постановленные перед ним задачи. Правда, налоговое «дело ЮКОСа» началось еще до Сердюкова, но он активно продолжил курс на предъявление налоговых претензий к этой нефтяной компании, который привел вначале к продаже «Юганскнефтегаза» «Роснефти», а затем и к процедуре банкротства, которая вскоре будет завершена.

Одной из особенностей управленческого стиля Сердюкова является максимальная закрытость от прессы руководимых им учреждений. Еще в Петербурге он подписал распоряжение, согласно которому все обращения прессы в налоговую службу должны быть только письменными, на фирменных бланках и с печатями. И ответы на них журналисты получают тоже в письменном виде, причем спустя определенное время и, как утверждают сами журналисты, не всегда. Информационной закрытостью характеризовалась и деятельность Сердюкова на посту главы ФНС. Вполне вероятно, что эта же стилистика будет свойственна ему на посту министра обороны – по контрасту с Сергеем Ивановым, который часто общается с прессой.

Известно, что при Сердюкове существенно выросло количество арбитражных дел, выигранных ФНС у коммерческих структур. Таким образом, оспаривание решений службы стало если не безнадежным, то, по крайней мере, сомнительным делом. Это побуждает компании к уступкам в отношении государства. Впрочем, «дело ЮКОСа» само по себе отбило у многих коммерческих структур желание заниматься схемами минимизации налогообложения, даже если они носят юридически «чистый» характер. В любой момент государство может «закрыть лазейку» и признать схему криминальной, причем и за предшествующий период. Разумеется, такое положение дел привело к росту собираемости налогов, что было поставлено в заслугу главе ФНС.

Повышению собираемости налогов способствует и работа службы с фирмами, которые используют «теневые» зарплатные схемы. На такие фирмы оказывается сильное давление, механизм которого Сердюков описал в одном из своих немногочисленных интервью: «Совместно с руководителями регионов мы приняли решение о том, что менеджмент предприятий, зарплата которых ниже прожиточного минимума, будет вызываться на заседания специальных межведомственных комиссий. Где им будет разъясняться социальная ответственность за сокрытие зарплаты, занижение уплаты налогов, в том числе единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование». Подобные действия позволяют не тратить времени на длительные разбирательства судебного характера – по словам Сердюкова, в одном из регионов в 2004 году заработную плату ниже прожиточного минимума выплачивали 7190 работодателей. В том числе «смешную» зарплату в 1000 рублей в месяц - 4872 работодателя. После проведения разъяснительной работы более половины работодателей повысили оклады своим служащим.

ФНС по определению является органом, инициирующим мероприятия по борьбе с уклонением от уплаты налогов. Среди предложений Сердюкова – ужесточение политики в отношении фирм-«однодневок»; предлагается предоставить право налоговым органам приостанавливать деятельность юридических лиц, которые не находятся по адресу, указанному в учредительных документах. Также предполагается ужесточить требования к их уставному капиталу, как увеличив его величину, так и введя запрет на взнос в уставный капитал ценных бумаг, имущественных прав и неликвидного имущества.Когда в 2004 году реорганизованное налоговое ведомство оказалось в зависимости от Минфина (куратором ФНС и сейчас является Алексей Кудрин), это дало основания для заключения об усилении аппаратного влияния министра финансов – как компенсации за то, что он так и не был назначен на пост главы правительства. Однако деятельность Сердюкова на посту главы ФНС показала, что служба, как и Росфинмониторинг, сохранила высокую степень автономии. Более того, она неоднократно вступала в конфликты с Минфином, продвигая свою точку зрения по профессиональным вопросам и при необходимости вынося противоречия в публичное пространство. Так, Сердюков, выступая на парламентских слушаниях в Госдуме, раскритиковал ряд предложений Минфина по вопросам налогового администрирования. Например, по мнению ФНС, при переходе на метод начисления при уплате НДС финансисты не посоветовались со специалистами службы; есть и другие разногласия.

Противоречия между ФНС и Минфином привели к тому, что в 2005 году оба учреждения выпустили противоречивые разъяснения о том, как фирмам, использующим упрощенную схему, списывать купленные товары и материалы. Минфин разрешал списывать их стоимость сразу после оплаты, а налоговики требовали сперва реализовать товары. В результате чиновникам пришлось признать, что налогоплательщики не должны отвечать за разногласия между ведомствами. Поэтому вне зависимости от того, каким разъяснениям следовала организация, пересчитывать единый налог за 2003–2005 годы оказалось не нужным. Разногласия между Минфином и ФНС стали причиной создания министерством Кудрина специальной комиссии по согласованию позиций двух ведомств.

В новой системе власти

Будучи министром обороны, Сердюков неизбежно будет продолжать курс своего предшественника. Основные положения военной реформы уже утверждены и выполняются. Так, части постоянной готовности переводятся на контрактную основу, срок военной службы по призыву в 2008 году сократится до одного года при отмене части отсрочек. Крайне сомнительно, что Сердюков сможет внести в эту программу концептуальные изменения. Эту точку зрения подтвердил и новый министр: по его словам, «основные направления развития Вооруженных сил остаются прежними. Это, прежде всего, социальная сфера, обеспечение военнослужащих жильем, боевая подготовка, модернизация Вооруженных сил и переход на смешанный контракт службы, который, собственно, уже и осуществляется, и к 8-му году переход на 12-месячный срок службы». Назначение бывшего главы налоговой службы на пост министра обороны связано с необходимостью уделять особое внимание экономической составляющей деятельности военного ведомства.

Впрочем, появление во главе военного ведомства Сердюкова может привести к двум взаимосвязанным проблемам. Первая – негативное восприятие этого назначения со стороны части военной корпорации, которая в свое время приняла Сергея Иванова как статусного лидера, пришедшего с поста секретаря Совбеза, но, по меньшей мере, с недоумением отнеслась к назначению малоизвестного гражданского чиновника. Вторая проблема заключается в том, что в отличие от западных стран, где министерства обороны выполняет политические функции, а командование вооруженными силами сосредоточено в независимом от министерства военном органе, в России сохранена советская система, при которой начальник Генштаба является первым заместителем министра. Если такой политически сильный министр как Иванов смог подчинить себе Генштаб и победить в аппаратной конкуренции с генералом Анатолием Квашниным, то Сердюкову еще предстоит доказывать свою состоятельность в качестве главы военного ведомства, а не просто представителя вооруженных сил в органах власти. Представляется, что шанс добиться этого у него есть – с помощью «выбивания» максимального увеличения военного бюджета. Впрочем, для этого придется скорректировать информационную политику, свойственную новому министру – без грамотного пиара его достижения могут остаться малоизвестными не только для общества, но и для многих военнослужащих.

Назначение Сердюкова министром обороны, как представляется, связано не только с решением конкретных экономических проблем армии, но и с созданием Владимиром Путиным новой системы сдержек и противовесов, которая рассчитана не столько на год, оставшийся до конца его второго срока, но и в большей степени на президентство его преемника. Обращает на себя внимание тот факт, что Сердюков не входит в состав клиентел ни одного из двух основных кандидатов в преемники (кстати, это же относится и к Сергею Нарышкину, назначенному вице-премьером, ответственным за внешнеэкономическую деятельность). То же самое можно сказать и о Зубкове, который, скорее всего, сохранит свой политический статус и при следующем президенте. Более того, и без того значительные полномочия службы Зубкова могут в ближайшее время расшириться. Так, Росфинмониторинг планирует увеличить срок анализа подозрительных операций, которые приостанавливают банки, с пяти до 45 дней. Кроме того, ожидается принятие законопроекта, согласно которому ведомству Зубкова будет предоставляться информация о движении средств по счетам чиновников, в первую очередь, высоких рангов; в систему контроля будут включены и руководители госкомпаний.Таким образом, будущий президент – кем бы он ни был – окажется с самого начала ограничен в своих политических и кадровых возможностях. Владимир Путин уже формирует команду для своего преемника, исходя из собственных интересов. Оборона, внешнеэкономические связи, видимо, и финансовая разведка – на все эти посты новому президенту будет крайне сложно провести свои креатуры (вспомним, что даже самому Путину долго не удавалось получить свободу в этой сфере – вспомним несостоявшееся назначение Зубкова на министерский пост в 2000 году). А раз так, то возрастает вероятность того, что Путин и после своей отставки сохранит арбитражные функции в рамках подобранной им команды.

Алексей Макаркин – заместитель генерального директора Центра политических технологий

Версия для печати