23.10.2007 | Сергей Маркедонов

Полпреды в ЮФО: без миссии и цели

В Южном Федеральном округе (ЮФО) появился новый полномочный представитель президента РФ. Известие об этом пришло из Центральной Азии. “Я считаю целесообразным и по возвращении в Москву подпишу указ о назначении Григория Рапоты полпредом президента РФ по Южному Федеральному округу”, - заявил Владимир Путин, отвечая на вопросы журналистов по итогам саммита СНГ в Душанбе. Вскоре после этого заявления новый полпред был представлен аппарату ЮФО в Ростове-на-Дону.

“Прощаюсь, но не ухожу. Очень рад, что пришел Григорий Рапота. Это профессиональный, преданный делу, да и просто порядочный человек. Думаю, вам будет с ним работать комфортно. Ему предстоит решать сложные вопросы, прошу поддерживать нового полпреда, чтобы он мог скорее вникнуть во все детали, принимать конструктивные, профессиональные решения”. Таким образом, Дмитрий Козак, уходя на повышение в Москву, стремился со всей очевидностью продемонстрировать преемственность власти и политического курса в самом проблемном российском регионе.

Григорию Рапоте досталось непростое наследство. Здесь и растущая дестабилизация в Ингушетии, и террористическая и диверсионная активность в Дагестане, и до сих пор неразрешенный осетино-ингушский конфликт, и непростые “земельные отношения”, и реализация муниципальной реформы в Кабардино-Балкарии, и легитимность власти в Карачаево-Черкесии, и социально-экономическое развитие всех субъектов российского Юга. С административно-бюрократической точки зрения, самое сложное в этой ситуации то, что критиковать своего предшественника за определенные промахи в его деятельности будет практически невозможно. Ни прямо, ни косвенно. Во-первых, предшественник уходит со своего поста с повышением по службе, и теперь будет фактически одним из “кураторов” проекта. Во-вторых, предшественник близок самому президенту, а сегодня даже косвенная нелояльность президентскому курсу не допускается на всех уровнях государственной власти. В-третьих, сегодня Дмитрия Козака можно осуждать за дестабилизацию в Дагестане и в Ингушетии, а также за «чеченизацию».

С другой стороны, можно (и нужно) признать, что многие негативные тенденции (тот же рост исламистских настроений) начались задолго до его приезда в Ростов-на-Дону. Многие вообще имеют объективную природу (смена националистического дискурса на постсоветском Востоке на радикальный исламистский). Однако как бы то ни было, новый полпред должен отвечать на многочисленные политические и социально-экономические вызовы в непростом регионе. В этой связи далеко не праздным любопытством является вопрос о политическом и управленческом бэкграунде нового президентского назначенца. По каким критериям именно этот человек оказался на должности, имеющей стратегическое значение для российской государственности?

“Эксперты и аналитики встретили недоуменным молчанием одно из самых необъяснимых кадровых решений Владимира Путина. Понять такую реакцию легко. Рапота - человек, которого нет нигде, в публичную политику он вошел в 2001-м году, возглавив Евразийский экономический союз. И даже после этого удивительным образом умудрился остаться в тени, фигурой без лица и узнаваемых человеческих черт. В интернете можно найти лишь сухие биографические данные…” С процитированным выше мнением аналитика информационного агентства “The Caucacsus Times” Мурада Карданова трудно не согласиться. Поспорить можно только с одним. Назначение Григория Рапоты - это далеко не первое “необъяснимое” и необъясненное обществу кадровое решение российского президента. Как-будто назначение других полпредов (например, Владимира Яковлева на пост представителя президента в ЮФО в 2004 году) было чем-то, кроме неуловимой чиновничьей логики объяснимо? С другой стороны, нельзя не признать очевидных фактов. В свое время о назначении полпредом Дмитрия Козака, равно как и о его уходе в Москву в 2007 году писали неизмеримо больше. Это можно легко понять. За Козаком эксперты пытались угадать определенную миссию. Человек близкий президенту, успешный чиновник, один из разработчиков и идеологов муниципальной и административной реформы, Козак рассматривался как некий символ “огосударствления Кавказа”. Время показало иллюзорность многих надежд 2003 года, однако с именем нынешнего министра регионального развития эти надежды три года назад связывались. Сам же экс-полпред был символом “наведения порядка” в регионе, рассматривался эдаким “министром по Кавказу”.

Сегодня, наверное трудно найти кого-либо, кто бы стал искренне убеждать собеседника в том, что Рапота - это символ каких-то надежд на изменение ситуации на Кавказе. Из сухих строчек интервью нового назначенца мы можем узнать, что в течение трех десятков лет он работал в разведке. Вот каким образом характеризует свою трудовую биографию сам Григорий Алексеевич: “Устойчивой мечты в детстве не было, тянуло к путешествиям. Каждый раз оказывался под влиянием прочитанной книги или профессии… Образование высшее, МВТУ им. Баумана, инженер-конструктор… 32 года в разведке. Это время запомнилось творческой, захватывающей работой. Потом полгода работал в Совете безопасности, а с ноября 1998 года – в “Росвооружении”. Везде было по-своему интересно”. Чем конкретно занимался новый полпред в период своей службы в органах разведки, на каких участках использовался его богатый потенциал, мы вряд ли узнаем. Государственную тайну в России еще никто не отменял. Однако сегодня хотелось бы знать другое. С какими идеями и подходами новый полпред пришел на Кавказ? Какую стратегию готов он предложить для противодействия террористической угрозе, коррупции и непотизму в регионе? И если такой стратегии нет (а сегодня почти со стопроцентной уверенностью можно сомневаться в ее наличии), то кто и когда будет ее разрабатывать? Пока же с определенностью можно говорить лишь об одном. Новый представитель президента чрезвычайно осторожен, не готов к жестким и четким заявлениям. Несколько лет назад, отвечая на вопрос интервью “Если бы Вы оказались в 1917 году, кого бы Вы поддержали: большевиков, конституционных демократов, монархистов?”, Григорий Рапота уклончиво ответил: “Для этого надо оказаться в 1917 году, войти в то состояние людей, тот социально-политический слой. С позиции сегодняшнего времени оценивать те события можно только с исторической точки зрения”. Думается, что в оценке дня нынешнего Григорий Алексеевич еще более осторожен. В этом легко убедиться, посмотрев его интервью в период работы в “Росвооружении” и в ЕвраЗЭС.

Был ли Рапота успешен как управленец в своей предшествующей деятельности? В 2001 году он становится генеральным секретарем Евразийского экономического союза (ЕвраЗЭС). Конечно, можно сказать, что отсутствие внятной стратегии экономической политики на постсоветском пространстве - не прерогатива ЕвраЗЭС и его генсека. Это - вопрос воли стран-участниц международной организации. Однако нельзя не увидеть, что такие фундаментальные задачи, как единое таможенное пространство стран ЕвраЗЭС, оказались нереализованными. Можно ли считать, что опыт работы в не слишком эффективной структуре достаточное основание для нового назначения на сложный “участок работы”? Или же этот участок уже признан не слишком сложным, чтобы доверить его просто аккуратному чиновнику без вредных привычек?

Однако назначение Григория Рапоты на пост полпреда в ЮФО ставит еще один гораздо более важный институциональный вопрос. Насколько эффективен сам институт президентских назначенцев? За все время своего существования этот институт неоднократно возвышали, и неоднократно же девальвировали. Конечно, речь идет о фактическом возвышении и фактической же девальвации, происходящем в логике подковерной неформальной административной борьбы, а не по канонам публичной политики. Владимир Путин, став президентом России в 2000 году и пройдя инаугурацию, свой первый указ посвятил преобразованию института полномочных представителей президента и образованию федеральных округов, что тут же было расценено как первый шаг к масштабной реформе федеративных отношений и всей региональной политики. В 2000 году кадровые решения президента по назначению представителей главы государства в округах прочитывались, что называется, с листа и были содержательны в идеологическом плане. Выбор Путина падал тогда либо на силовиков (Пуликовский, Казанцев, Черкесов), либо на политиков федерального уровня (Кириенко). В любом случае статус президентского полномочного представителя был поднят на недосягаемую с 1991 года высоту. Затем (как это было в 2003 году в случае с Клебановым или Яковлевым) институт полпредов стал ярмаркой вакансий для вышедших в тираж федеральных политиков. С одной стороны, полпреды вели работу по исправлению партикулярного законодательства субъектов РФ. С другой стороны, те решения, которые федеральная власть хотела провести «по понятиям», проводились без всякой оглядки на аппараты президентских назначенцев. Так было в случае с продавливанием Конституции Чечни в 2003 году, с решением о возможности для губернаторов более, чем двух легислатур, и с татарстанским договором в 2006 году. И заметим, все это фактически делалось на внеконституционной основе.

После Беслана (2004 год) роль полпредов снова выросла. Теперь они участвовали в кастинге губернаторов и президентов республик. В случае же с Дмитрием Козаком его и вовсе стали воспринимать как президентского «комиссара». Однако и после очередной ревальвации института полпредов «понятия» взяли верх. Дмитрий Козак весьма настороженно относился к главному кремлевскому «кадровому чуду» на Северном Кавказе - Рамзану Кадырову. В феврале 2006 года полпредство президента в Южном федеральном округе направило запрос в управление Генпрокуратуры в ЮФО с просьбой дать правовую оценку действиям должностных лиц правительства Чечни. Поводом для этого стало обещание тогдашнего и. о. премьера Чечни Рамзана Кадырова выдворить из Чечни датские гуманитарные организации (Датский Совет по делам беженцев) в связи с публикацией в датских газетах карикатур на пророка Мухаммеда. Таким образом, полпредство решило продемонстрировать Кадырову-младшему, что он не является полноправным «хозяином» Чечни. Сама же акция как будто бы случайно совпала по времени со встречей Кадырова с верховным комиссаром ООН по правам человека Луизой Арбур. Однако вскоре после этого Кадыров пошел «на повышение», став премьер-министром без всяких приставок, а затем и президентом республики. И после февральского казуса Кадыров демонстративно решал все вопросы с Путиным напрямую, четко представляя себе, что никакие инстанции не смогут ему помешать отстаивать свои приоритеты. Решение о смене высшей власти Дагестана Москва также фактически провела напрямую. А что касается Адыгеи, то в тщательно скрываемом противостоянии Дмитрия Козака и экс-президента Хазрета Сомена Москва далеко не всегда стопроцентно поддерживала своего «комиссара». Таким образом, «комиссар» был лишен такого важного ресурса, как институциональные основы его деятельности. Он играл роль разведчика, которого собственное государство могло принести в жертву конъюнктурным интересам.

Но самое страшное для института полномочных представителей заключалось в поведении самой высшей власти, которая, похоже, сама четко не представляла, для какой конечной цели этот институт создается. Он - "государево око", наблюдающее за губернаторами и президентами национальных республик? Или это огромная информационно-аналитическая служба для составления адекватной "картинки" происходящего в государстве? Исправление регионального законодательства - финальная цель в деятельности аппаратов полпредов или промежуточная? Без ответов на эти вопросы говорить об эффективности этой бюрократической структуры проблематично.

В ЮФО с самого момента его создания сменилось несколько полпредов. Был Виктор Казанцев с генералами новых кавказских войн. Был Владимир Яковлев с маститыми пиарщиками из Москвы и Питера, интернет-сайтами и многочисленными пресс-конференциями. Был Дмитрия Козак, министр по Кавказу, с доверием самого президента и завышенными ожиданиями. Теперь пришел Григория Рапота, ветеран разведки, демонстративно сторонящийся публичной политики. Были все и было все. Кроме четкой стратегии развития Кавказа, ориентированной на многоуровневую интеграцию этого региона в российский социум и кроме четких критериев оценки управленческой эффективности чиновников ЮФО. Кроме государственной воли и политической предсказуемости, господства формального права и понятных всем правил игры.

Сергей Маркедонов - зав. отдлелом проблем межнациональных отношений Института политического и военного анализа, кандидат исторических наук

Версия для печати