21.11.2005 | Татьяна Становая

КАДРОВЫЕ ПЕРЕСТАНОВКИ: ЗАПУСК ПРОЕКТА "ПРЕЕМНИК"?

В прошлый понедельник президент России Владимир Путин на традиционном совещании с членами правительства объявил о масштабных кадровых переменах в структурах государственной власти. Глава президентской администрации Дмитрий Медведев назначен первым вице-премьером правительства РФ, на его место пришел губернатор Тюменской области Сергей Собянин. В правительстве введен еще один пост вице-премьера - им стал Сергей Иванов, который также сохранит пост министра обороны. Кроме того, от своих постов освобождены полпреды президента в Приволжском и Дальневосточном федеральных округах: Сергей Кириенко назначен главой Росатома, а его преемником стал прокурор Башкирии Александр Коновалов; Константина Пуликовского сменил мэр Казани Камиль Исхаков.

Главным событием "пакета" кадровых решений" является уход с поста главы президентской администрации Дмитрия Медведева, переведенного на пост первого заместителя председателя правительства. Большинство наблюдателей, а также политиков расценили это как начало реализации проекта "Преемник".

Как известно, президент не раз говорил о том, что не намерен оставаться на посту президента после 2008 года. Это означало, что главой государства должен стать лояльный Владимиру Путину преемник. Также достаточно консенсусным является мнение о том, что будущий преемник должен будет определенное время поработать на посту председателя правительства. Именно так решался вопрос о смене главы государства в 1998-1999 годах. В целом это логично: глава исполнительной власти является вторым человеком в системе государственной власти России и, таким образом, легитимным преемником президента как для элиты, так и для населения. Кроме того, премьер по определению - публичная политическая фигура и хорошо "узнаваем" избирателями.

Однако кризис в августе 1998 года резко дестабилизировал политическую ситуацию, которая частично вышла из-под контроля Кремля. Во главе правительства появилась неугодная Кремлю фигура Евгения Примакова, навязанная коммунистами и "Яблоком". Кстати, даже в такой ситуации часть президентского окружения считала, что Примаков подходит на роль преемника. В результате внутрикремлевской борьбы кандидаты в преемники стали сменять друг друга: после Примакова пришел Сергей Степашин. Он не устроил Кремль заигрыванием с политическими противниками Кремля и не сумел доказать свою политическую дееспособность.

В августе 1999 года окончательным преемником Бориса Ельцина стал Владимир Путин. Тогда до парламентских выборов оставалось 4 месяца, до президентских - 10 месяцев (если считать, что они предполагались в июле, хотя были проведены в марте из-за досрочного ухода Бориса Ельцина). Если бы не кризис, а также - что более важно - внутриэлитные разногласия вокруг будущей фигуры преемника, определенность с "наследником" Ельцина появилась бы раньше. Как видно, необходимо было время для того, чтобы убедиться в правильности сделанного выбора.

Такой экскурс в историю призван показать, что сейчас стоит задача избежать подобных ситуаций, в результате которых Кремль в преддверии выборного сезона 1999 года оказался на грани провала. Приход в правительство на пост первого вице-премьера Дмитрия Медведева укладывается в логику своевременного начала операции "Преемник".

Однако здесь же возникает другой вопрос: почему во главе правительства остается Михаил Фрадков, и почему его место не занял Медведев?

Во-первых, Фрадков совместим с планом "Преемник", он абсолютно лоялен президенту и его администрации, являясь относительно слабой, "переходной" фигурой (даже несмотря на попытки аппаратной и политической экспансии).

Во-вторых, Кремлю необходимо решать проблему ответственности. Проблема кабинета министров второго президентского срока состоит в том, что он вынужден заниматься большим набором непопулярных реформ. Уровень доверия к правительству и ряду его министров достаточно низок. Если Фрадков как глава правительства будет отвечать за работу кабинета министров в целом, за его ошибки в монетизации льгот, за рассогласованность действий министров, то его первый заместитель не только не будет связан с непопулярными решениями, но и получит свой, фактически автономный участок работы, успешность которого почти гарантирована.

Прошедшее 17 ноября заседание правительства стало фактическим подтверждением этой версий. По социально болезненной проблеме реформирования здравоохранения выступал министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов, а не Дмитрий Медведев. Зато уже на следующий день Медведев провел заседание президиума совета по реализации приоритетных национальных проектов. Совет был создан указом президента месяц назад: его возглавил сам Владимир Путин. Однако уже 3 ноября был образован президиум совета, на заседаниях которого председательствует Медведев. В состав Совета вошли представители всех ветвей власти и всех уровней власти, включая и профильных министров правительства. Не оказалось там лишь Михаила Фрадкова: тогда этот факт вновь дал основания заговорить о его возможной отставке.

Теперь понятно, почему в октябре президент не включил главу правительства в состав Совета. Совет станет "площадкой" для Дмитрия Медведева, а премьер там не нужен. Теперь заседания президиума Совета Медведев будет проводить раз в месяц, а заседания самого Совета под руководством Путина - раз в три-четыре месяца. Тем самым Медведев и Путин публично будут просто сменять друг друга, что будет создавать внешнее впечатление ротации руководителей Совета (населению достаточно трудно объяснить разницу между председательствующим на заседаниях президиума Совета и главой Совета), постепенно приучая население к мысли "преемничества".

Совет работает при президенте и реализует его начинания, что является очень выгодной площадкой для предвыборного старта. Медведев, дистанцируясь от подобных "домыслов", тем не менее, сразу же начал делать популярные заявления. Он отметил, что реализация национальных проектов должна существенно улучшить жизнь россиян. "У нас есть уникальная возможность сделать жизнь граждан существенно лучше, налицо все условия: благоприятная экономическая ситуация, есть финансовые средства, организационные возможности, спокойная и стабильная политическая ситуация", - заметил первый вице-премьер. По его словам, в таких условиях было бы безнравственно не реализовать задуманное для улучшения жизни граждан, а эффект от реализации национальных проектов население почувствует уже с начала 2006 года.

Таким образом, в публичном пространстве исполнительная власть как бы "раздваивается": правительство под руководством Михаила Фрадкова будет заниматься реформами (одно из самых нелюбимых слов для российского населения), а Совет под руководством Медведева и Путина будет реализовывать популярные национальные проекты. Это подтвердило главную версию о том, что в России действительно стартовал проект "Преемник-2008".

Что же касается самого Михаила Фрадкова, то ему, как и прежде, отведена техническая функция оперативного руководства правительством, с которой он, кстати, часто не справлялся. Политический ресурс Медведева и здесь может оказаться востребованным: для успешной работы ему придется заставлять министров экономического блока, часто конфликтующих как между собой, так и с премьером, занимать более конструктивные позиции. Приход Медведева в правительство означает, что кабинет министров становится политическим и более "тяжелым" органом власти.

Итак, в пользу версии "Медведев - преемник" говорят два фактора: наиболее оптимальный срок выдвижения фигуры преемника, а также наделение Медведева ответственностью за реализацию национальных проектов, которые и были изначально ориентированы на президентские выборы. На этом поприще Медведев может не только показать, что он продолжает линию президента в наиболее популярной ее части, но и претворяет ее в жизнь, тем более что проекты обеспечены необходимым финансированием - а это немаловажно.

В то же время есть и другое мнение, предусматривающее, что переход Медведева в правительство означает его понижение, а, значит, бывший глава президентской администрации не является преемником. У этой точки зрения также есть свои весомые аргументы.

Во-первых, в России основные властные ресурсы традиционно сосредоточены в администрации президента, что при Владимире Путине только усугубилось. Правительство Фрадкова стало самым слабым кабинетом в новейшей истории России. Основные решения принимались либо исключительно в Кремле, либо после консультаций отдельных министров с президентом. Глава президентской администрации фактически отвечал за все направления президентской политики, а правительство было часто лишь техническим исполнителем. Таким образом, властные, институциональные ресурсы Медведева значительно сократились после перехода из АП в кабинет министров (тем более не на пост его главы).

Во-вторых, как известно, существует вполне обоснованное мнение, что в администрации президента есть клановые разногласия между "питерскими либералами", к которым принадлежит Медведев, и "питерскими" чекистами", которых, в частности, представляет заместитель главы президентской администрации Игорь Сечин. Ослабление одной группы за счет ухода ее ключевой фигуры фактически может означать усиление другой. Из этого напрашивается вывод, что отставка Медведева играет на руку "чекистам", которые значительно усилили свое влияние в президентской администрации. Вместо Медведева назначен губернатор Тюменской области Сергей Собянин - человек, не входящий в число близких президенту людей и не обладающий достаточным политическим влиянием (по крайней мере, в настоящее время).

В-третьих, за последнее время Медведев стал известен в связи с мощным внутриэлитным конфликтом между "газпромовцами", чьи интересы представляет Медведев, и "роснефтевцами", чьи интересы представляет Сечин. Как известно, "Роснефть" сумела избежать слияния с "Газпромом", хотя эту сделку публично поддерживал президент. "Проигрыш" Медведева в борьбе "Газпрома" за "Роснефть" может трактоваться как его аппаратная слабость, проявлением которой и стало его "понижение". Однако эти аргументы спорны: нельзя забывать о состоявшейся покупке "Газпромом" "Сибнефти", которую можно рассматривать как явный успех Медведева.

Все эти аргументы логичны, но они не согласуются с главным: Медведеву поручено реализовать предвыборные "национальные проекты". Сам же Медведев за счет своей личной близости к президенту и без присутствия в АП может сохранить свое влияние. По данным СМИ, он продолжит курировать ряд функций администрации президента. Как пишет "Коммерсант" со ссылкой на источник, "заслуживающий доверие", "Медведев предполагает оставить за собой основные проекты, которые он вел в должности главы администрации: проблематику СНГ, подготовку к летним Олимпийским играм в Китае... - в качестве, видимо, общественной нагрузки". Этот список не является закрытым и можно полагать, что Медведев будет оставаться фигурой, относимой неформально к президентской администрации, а формально - к правительству: ведь Совет по реализации национальных проектов работает при президенте в рамках аппаратной системы Кремля.

Что же касается назначения Собянина, то здесь больше всего неясности. Его назначение не вписывается в клановую логику, когда на ключевые посты в системе государственной власти выбираются фигуры, исходя из принципа их личных связей, преданности и полной лояльности главе государства. Собянин же является "чужаком" - он не "питерец", а в 2001 году, когда он избирался на пост губернатора Тюменской области, представлял интересы "севера" региона, желавшего избавиться от Леонида Рокецкого (его поддерживала ТНК). С момента избрания Собянин набрал собственный вес: он пользуется большим авторитетом в региональных кругах, имеет хорошие связи с "Сургутнефтегазом" и "ЛУКойлом", известен и на федеральном уровне. Будучи членом СФ, он возглавлял комитет по конституционному законодательству.

Собянин считается человеком высокопрофессиональным, технологичным, неконфликтным. Последнее доказывает тот факт, что он сумел избежать конфронтации с двумя субъектами федерации, входящими в Тюменскую область - Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским АО. Он не пошел на слияние регионов, но в тоже время подписал соглашение с АО, учитывающее и их интересы. Судя по всему, в президентской администрации он будет функциональным "менеджером", не ведущим собственные политические игры и технологично реализующим президентские поручения.

В то же время маловероятно, что его назначение не поддерживалось одной из сторон, близких к президенту. По одной из версий, его назначение могло лоббироваться близким к президенту бизнесменом Геннадием Тимченко, владеющем нефтетрейдерскими компаниями, обслуживающими "Сургутнефтегаз" и "Роснефть". По другой версии, Собянин поддержан "Газпромом" (и, следовательно, Медведевым). Надо отметить, что в Тюменской области добывается 90% российского газа.

В обоих случаях Собянин оказывается представителем той или другой группы влияния в президентском окружении, являющихся частью президентского клана. Подобные прецеденты уже имели место в 2004 году, когда главой правительства стал никому не известный, также "чужой", Михаил Фрадков. Существует мнение, что его назначение было поддержано Игорем Сечиным. Другой пример - вице-премьер Александр Жуков, который также является представителем элиты, сформировавшейся еще при Ельцине. Однако и Фрадков, и Жуков являлись частью моноцентрической системы, представленной одним центром принятия решений.

На самом деле клановая логика довлела в президентской кадровой политике в течение его первого президентского срока. С началом второго срока и назначением "чужака" Михаила Фрадкова в правительство появилась другая логика: вместо "питерцев" в органы власти приходят "путинцы". Владимир Путин, опасаясь предоставить слишком большую свободу своим "питерцам" в лоббировании тех или иных кадровых решений, выбирает на те или иные посты "чужаков", но полностью лояльных президенту. Тем самым он стремится избежать роста антагонизма между кланами внутри своего окружения: ведь назначение, например, полностью лояльного человека Сечину на пост главы президентской администрации могло сильно ударить по амбициям "питерских либералов".

Решение проблемы "преемника" связано для президента с двумя задачами: во-первых, с "выращиванием" преемника, во-вторых, с подготовкой режима к смене главы государства.

Если принять версию, что именно Медведев сегодня является главным претендентом на роль преемника, то ему, в свою очередь, надо также пройти через определенные испытания.

Первый комплекс проблем связан с объективными факторами, не полностью подконтрольными Кремлю. Например, с рисками социально-экономической дестабилизации ситуации в стране, зависящими в том числе и от мировых тенденций и колебаний. Последствиями возможных кризисных явлений в экономике могут стать падение президентского рейтинга, разочарование в работе правительства и т.д. В этом случае "перенос" президентского "доверия" на Медведева будет очень затруднен.

Второй комплекс связан с личностью Медведева, его способностью проявить себя успешным и убедительным публичным политиком, которому нельзя ввязываться в межведомственные конфликты и при этом эффективно проводить в жизнь "национальные проекты". Все последние годы он находился в тени, и теперь ему придется пойти в публичную сферу, что также требует набора навыков, приходящих с опытом. Медведеву придется доказать свою способность справиться с поставленной задачей: "продать" "национальные проекты" населению, выстроить собственный имидж, узнаваемый и вызываемый доверие. От этого комплекса задач будет зависеть, останется ли Медведев главным "преемником". Видимо, в качестве "подстраховки" президент принял решение повысить и министра обороны Сергея Иванова, который также значится в числе возможных преемников.

Третий комплекс, наиболее опасный для Медведева как преемника - это риск быть "отрезанным" либо от президента, либо от ресурсов реализации "национальных проектов", оказаться аппаратно изолированным. Для избежания этого Медведеву необходимо набрать собственный аппаратный вес, выстроить систему работы с министрами и главами других ведомств: ведь для него работа в правительстве является совершенно новым видом деятельности (за исключением двух месяцев работы заместителем руководителя аппарата правительства в конце 1999 года при Дмитрии Козаке). Показательно, что 18 ноября главой секретариата Медведева стал Михаил Тринога. С 1992 по 1998 год он был заместителем руководителя Секретариата премьер-министра Виктора Черномырдина, затем ушел в "Газпром", но при Касьянове вернулся в аппарат правительства (на должность заместителя председателя) и оставался там до 2004 года. До последнего момента был помощником Медведева в администрации президента. Тринога является очень опытным аппаратчиком, который сумеет обеспечить Медведеву аппаратную эффективность, предотвратить "заматывание" бюрократией важных для него вопросов.

Невозможность гарантировать успех проекта "Преемник", выраженного в конкретной фигуре (например, Медведева), за два года до выборов, не исключает и модели "двух преемников". Вторым "преемником" в данном случае скорее всего является Сергей Иванов, который вышел за пределы своего военного ведомства. Последнее время Сергей Иванов является частым гостем в итоговых аналитических программах на центральных телеканалах, что является одним из показателей намерений Кремля дать Иванову возможность нарастить свой рейтинг.

Вторая задача, стоящая перед президентом - это подготовка режима к существованию после президентских выборов-2008. Сейчас стабильность и функциональность режима основана на высоком рейтинге Владимира Путина: именно это обеспечило доминирование в Госдуме партии "Единая Россия", а, значит, и ее контроль над парламентом. Это позволило, в свою очередь, провести политические реформы, создавшие уже институциональные основы режима. Речь идет об отмене выборов губернаторов, трансформации партийной системы, "корректировке" избирательной системы. Уход Владимира Путина с поста президента в 2008 году автоматически рождает диархию - в лице официального главы государства (преемника) и бывшего президента Владимира Путина, чье будущее пока остается неясным (хотя весьма вероятно, что он останется одной из ключевых фигур в российской политике).

Монополизация политической власти в руках президента противоречит модели диархии. Последнее время наблюдаются шаги, направленные на расширение возможностей партии власти. Не исключено, что именно ее возглавит президент. Так, Госдума сейчас рассматривает поправки, предусматривающие возможность внесения на рассмотрение президента кандидатуры на пост губернатора. Эта возможность не обязывающая, однако неформально все же ограничивающая вероятные маневры будущего президента. При этом партия скорее всего сохранит лидирующие позиции и в законодательных собраниях российских регионов. Если ЗАКСы по инициативе "Единой России" предложит президенту кандидатуру губернатора, ему будет трудно поддерживать альтернативных кандидатов. Сейчас такие ограничители не работают - ведь "Единая Россия" является лишь механизмом, принимающим все политические решения главы государства. Однако после 2008 года возможности "партии власти" значительно расширятся.

Тоже самое планируется сделать и на федеральном уровне: первый вице-спикер Госдумы РФ Олег Морозов заявил, что готовит законопроект, по которому победившая на парламентских выборах партия сможет предлагать президенту кандидатуру премьер-министра. По словам Морозова, речь идет о партизации правительства. Таким образом, создаются институциональные основы для возможности перераспределения политической власти в пользу "партии власти".

Сюда же вписывается и назначение Собянина, а также перемещение Медведева в правительство, что означает перераспределение властных ресурсов между президентской администрацией и правительством в пользу последнего. Владимир Путин заинтересован в том, чтобы будущий президент имел менее концентрированную власть, воплощенную в кремлевских руководителях. Приход Собянина автоматически снижает "удельный" политический вес президентской администрации, а после президентских выборов этот процесс может иметь и продолжение.

Сейчас администрация президента сохранится как центр принятия политических решений: пока Владимир Путин остается главой государства, ему необходимо проводить непростые парламентские и президентские выборы. Собянину как человеку авторитетному для элит, особенно региональных, предстоит заниматься политической функцией: проведением этих выборов, составной частью которых является диалог с регионалами. Однако после президентских выборов политическая роль администрации президента может быть перераспределена с учетом той формулы, которая в итоге будет выбрана для форматирования политического пространства.

Возвращаясь к кадровым перестановкам, стоит отметить и смену двух полпредов. Один из них косвенно связан с Дмитрием Медведевым: новый полпред в Приволжском федеральном округе Александр Коновалов является человеком, близким к нынешнему главному судебному приставу РФ Николаю Винниченко - однокурснику Медведева. Назначение Камиля Исхакова в Дальневосточный федеральный округ более противоречиво.

По одной версии, должность полпреда может стать плацдармом для перехода потом на место главы Татарстана. Ведь теперь Исхаков, будучи достаточно перспективным представителем элиты Татарстана, стал "путинцем", входящем в кадровый президентский резерв. Однако Исхаков стал полпредом в округе, куда не входит Татарстан.

Вторая версия связана с интересами главы Татарстана Минтимера Шаймиева: Исхаков был наиболее сильным его политическим конкурентом и, возможно, его переход на пост полпреда в другом округе связан с желанием Шаймиева избавиться от своего политического противника.

Нынешние кадровые перестановки являются третьими по масштабу с момента прихода к власти Владимира Путина. Они однозначно связаны с подготовкой Кремля к президентским выборам в 2008 году. Однако сегодня нельзя делать поспешных выводов относительно того, как будет разрешена "проблема-2008". Во-первых, вполне очевидно, что кандидатура преемника пока окончательно не определена. Во-вторых, маргинализация сценария "третьего срока" не означает того, что он перестал быть стопроцентно невозможным (другое дело, что он может быть реализован только в кризисной ситуации).

Версия для печати