22.04.2008 | Сергей Глазьев

Ограничения ВТО и условия инновационного развития российской экономики

Переговоры по присоединению России к ВТО постепенно приближаются к заключительной стадии, и в ближайшей перспективе ожидается принятие России в члены этой организации. Хотя все политические решения уже приняты, в российском деловом и научном сообществе не прекращаются сопоры о целесообразности этого шага при нынешнем состоянии российской экономики. В свете недавно объявленной главой государства новой экономической стратегии, предполагающей перевод российской экономики на инновационный путь развития, возникают новые опасения – не станет ли членство в ВТО препятствием к осуществлению этой стратегии?

Присоединение к ВТО предполагает получение не только преимуществ, но и принятие на себя обязательств. С одной стороны, создаются равные условия для российского бизнеса на рынках иностранных государств, появляются инструменты устранения дискриминационных ограничений в отношении экспорта российских товаров и услуг. А с другой стороны, Российское государство гарантирует соблюдение правил и норм ВТО, предусматривающих открытие отечественного рынка для зарубежных компаний и существенное ограничение возможностей государственной поддержки отечественных товаропроизводителей. Сможем ли мы, соблюдая эти ограничения обеспечить перевод российской экономики на инновационный путь развития, требующий существенной активизации мер государственного стимулирования инновационной и инвестиционной активности?

Чтобы ответить на этот вопрос, рассмотрим ожидаемые последствия присоединения России к ВТО. Последствия присоединения России к ВТО коснутся не только внешнеэкономической и торговой сфер; они отразятся на дальнейшем развитии всех отраслей промышленности и экономики в целом. Для разных отраслей и видов деятельности они будут разными. Одни отрасли, способные успешно развиваться без государственной поддержки и защиты внутреннего рынка (например, металлургия и топливно-энергетический комплекс), получат дополнительные возможности продвижения своей продукции на внешний рынок. Другие, зависимые от государственной поддержки и нуждающиеся в защите от иностранных конкурентов (например, машиностроение), могут столкнуться с ухудшением условий функционирования вследствие снижения государственной поддержки и защищенности внутреннего рынка. Из этого следует, что оценку баланса отрицательных и положительных последствий присоединения России к ВТО следует проводить дифференцированно по каждой отрасли в зависимости от соотношения выгод и уступок, приобретаемых отечественными товаропроизводителями по планируемым условиям присоединения.

Наиболее широко обсуждаемым требованием ВТО к России является снижение ставок импортных пошлин до уровня, существующего в развитых странах. В настоящее время средневзвешенная ставка ввозной таможенной пошлины по всей товарной номенклатуре оценивается в 12% по сравнению с 3-5% по странам - членам ВТО. Иными словами, в России уже достигнут достаточно высокий уровень открытости внутреннего рынка. Дальнейшее снижение импортного тарифа на несколько процентных пунктов, ожидаемое по условиям присоединения к ВТО, едва ли отразится существенным образом на конкурентоспособности большинства отечественных товаропроизводителей. По большинству групп товаров конечный уровень связывания импортного тарифа не превышает нынешний уровень. С учетом переходного периода влияние корректировки импортного тарифа по условиям присоединения России к ВТО будет меньше последствий колебаний курса рубля, который после трёхкратного снижения в 1998 году растёт в реальном выражении на 5-7% в год.

Как показывает анализ влияния снижения импортного тарифа на динамику производства, проведенный рядом исследовательских организаций, ожидаемые изменения объёмов промышленного производства в большинстве отраслей отечественной промышленности невелики. Наибольшее снижение производства вследствие вытеснения отечественных товаров импортными в связи с планируемым снижением импортного тарифа будет наблюдаться в машиностроении - до 3%. Согласно этим оценкам, незначительное снижение производства возможно в металлургии и в химической промышленности.

Следует также иметь в виду, что планируемое по условиям присоединения к ВТО снижение импортного тарифа до конечного уровня связывания будет растянуто во времени на согласованный с партнёрами по ВТО период, в течение которого уровень ставок может даже повыситься. Планируемое в дальнейшем снижение импортных пошлин может быть компенсировано защитными мерами, вводимыми в соответствии с правилами ВТО в случаях угрозы разорения отечественных товаропроизводителей вследствие резкого роста импорта или применения импортёрами недобросовестной торговой практики. Опыт применения таких мер по отношению к импорту металлургической продукции, мяса, птицы, ковров доказал свою высокую эффективность для защиты интересов отечественных производителей.

Гораздо большее влияние на российскую экономику окажет выполнение обязательных для всех членов соглашений по системным вопросам. В частности, каждая страна-член ВТО обязана соблюдать Многосторонние торговые соглашения. Исполнение требований по ним может привести к отмене или пересмотру таких реализуемых сегодня государством мер политики развития, как субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам, предоставление промышленным предприятиям ассигнований на разработку новых технологий и проведение научно-технических исследований по целевым программам, ассигнования на реструктуризацию отдельных отраслей промышленности, финансирование геолого-разведочных работ. Кроме того, под вопросом может оказаться практикуемое сегодня субсидирование части затрат промышленных предприятий посредством лизинговых фондов, целевых субсидии на конверсию оборонной промышленности, федеральных целевых программ. Не соответствующим нормам ВТО могут быть признаны меры бюджетной политики, направленные на финансовое оздоровление предприятий. В частности, это касается мер по реструктуризации долгов предприятий по налоговым обязательствам.

Партнеры по ВТО могут оспорить правомерность уже принятых и запланированных в рамках проекта Концепции социально-экономического развития России до 2020 года мер государственной политики стимулирования инновационной и инвестиционной активности. Под вопросом могут оказаться ассигнования на поддержку реструктуризации авиационной и судостроительной промышленности, льготы ряду предприятий автомобильной промышленности, финансируемые государством проекты по разработке новых летательных аппаратов и других видов наукоемкой техники.

Таким образом, выполнение обязательных для членов ВТО требований многосторонних торговых соглашений, в особенности соглашения по субсидиям и защитным мерам, может существенно осложнить реализацию намеченных планов по переводу российской экономики на инновационный путь развития. В случае выдвижения претензий со стороны членов ВТО некоторые из них придется пересматривать под угрозой экономических санкций. В разряд запрещенных попадут и некоторые практикуемые сегодня методы стимулирования роста производства наукоемкой продукции посредством государственных закупок. Согласно соглашению ВТО по правительственным закупкам, последние должны быть полностью открыты для участия иностранных конкурентов. Выполнение этого соглашения заблокирует один из важнейших механизмов развития наукоемкого машиностроения. Без приобретения контролируемыми государством корпорациями отечественной техники реанимация отечественной авиационной, судостроительной, станкостроительной, приборостроительной, электротехнической и ряда других отраслей наукоемкой промышленности будет невозможна. На сегодняшний день уже более половины вводов новой техники осуществляется за счет закупок импортного оборудования. Если финансово благополучные предприятия топливно-энергетического и химико-металлургического комплексов не будут закупать отечественное оборудование, то восстановить отечественную технологическую базу не удастся, а, следовательно, не получится и переход на инновационный путь развития.

Еще более негативными последствиями может обернуться выполнение ранее выдвигавшихся членами ВТО требований о повышении цен на энергоносители и отмене экспортных пошлин. В случае выполнения последнего требования федеральный бюджет лишится пятой части дохода, которую не удастся компенсировать из других источников в силу общей политики государства по снижению налогов. Важным следствием отмены экспортных пошлин станет рост внутренних цен на энергоносители, которые будут стремиться к мировым за вычетом транспортных издержек. Принятие этих требований повлечет за собой соответствующий рост издержек и снижение конкурентоспособности производимых товаров. С учётом того, что вследствие климатических условий энергоёмкость производимых в России товаров в несколько раз выше, чем при производстве аналогичных импортных товаров, приближение внутренних цен на энергоносители к мировым станет системным фактором снижения конкурентоспособности российской промышленности. Для его преодоления потребуются крупномасштабные инвестиции в модернизацию производства, которое по своей энергоэффективности должно превзойти мировой уровень. Поскольку в рамках проводимой в России экономической политики источников для таких инвестиций (масштаб которых оценивается в сотни миллиардов долларов) не предвидится, приближение внутренних цен к мировым повлечет соответствующее снижение конкурентоспособности и свертывание выпуска отечественных товаров.

Между тем правила ВТО не запрещают, а только рекомендуют не применять экспортные пошлины. Навязываемое России предложение их отменить усугубляется еще более спорным требованием выравнивания внутренних и мировых цен на энергоносители. По сути, оно противоречит принципам рыночной конкуренции, так как производство энергоносителей в России государством не субсидируется. Относительно низкие цены на энергоносители являются естественным конкурентным преимуществом России, которое отчасти компенсирует столь же естественный недостаток, обусловленный суровым климатом.

В случае принятия условия о приведении внутренних цен на энергоносители в соответствие с мировыми, объем снижения производства во многих вполне конкурентоспособных сегодня отраслях российской промышленности может оказаться весьма значительным. В наибольшей степени пострадают наиболее энергоемкие отрасли: металлургическая и химическая промышленность, в которых издержки производства в этом случае превысят мировой уровень. Если учитывать, что в структуре материальных затрат предприятий химической промышленности 10% приходится на энергию, а для чёрной и цветной металлургии - 15%, то это не может не отразиться на ценах готовой продукции. Рост цен на металлы и химическое сырье еще более ухудшит положение в машиностроении, которое тоже весьма уязвимо по отношению к ценам на энергоносители. Общее снижение производства продукции, становящейся нерентабельной в случае выравнивания внутренних и мировых цен на энергоносители, может составить около половины от объема выпускаемой сегодня продукции металлургии и химической промышленности и до четверти продукции машиностроения, что будет иметь катастрофические последствия для многих успешно работающих предприятий. Тем самым будет «отключен» главный двигатель перевода экономики страны на инновационный путь развития – потребность предприятий в модернизации, финансируемой, главным образом, за счет собственных средств предприятий.

Кроме общеобязательных норм ВТО на развитие экономики окажут влияние добровольные соглашения, на присоединении к которым России настаивают некоторые влиятельные партнеры по переговорам. Это, в частности, касается, Соглашения по торговле гражданской авиатехникой. Данное Соглашение предусматривает ликвидацию всех тарифных и нетарифных барьеров, то есть отмену импортных пошлин и иных таможенных платежей при ввозе в страну воздушных судов гражданского назначения, а также комплектующих и других компонентов. Вследствие отсутствия механизмов кредитования производства отечественных самолетов за последнее десятилетие произошло снижение объема выпуска воздушных судов с 150-180 до 4-5 авиалайнеров. Без активной государственной поддержки лизинга авиатехники, научно-исследовательских разработок, кредитования поставок организовать крупномасштабное серийное производство предприятия не смогут. Выполнение обязательств данного Соглашения приведёт к стремительному вытеснению отечественных воздушных судов иностранными самолетами.

В случае подписания данного Соглашения России придется изменить механизм ценообразования гражданской авиатехники. Финансовая поддержка государства должна будет учитываться в цене самолетов, так же как и часть затрат, понесенных государством по военным авиастроительным программам, результаты которых использовались при производстве гражданских самолетов. Выполнение данного требования приведет к потере отечественной авиапромышленностью ее главного конкурентного преимущества - относительной дешевизны продукции. Практически все практикуемые сегодня и планируемые в будущем формы государственной поддержки отечественного авиастроения придется отменить.

Наряду с проанализированными выше вероятными негативными последствиями присоединения России к ВТО для ряда отраслей промышленности возникнут и новые возможности. Наиболее значимые из них связаны с возможностью устранения внешнеторговых барьеров, возведенных в других странах в отношении российского экспорта. Применяя нормы ВТО для защиты интересов отечественных товаропроизводителей на мировом рынке, российское правительство может добиться существенного расширения рынков сбыта российских металлов, химических удобрений и сырьевых товаров. Следует, однако, заметить, что доля экспорта в объеме производства этих товаров уже достигает 50-80%. Дальнейшее наращивание их производства и сбыта ограничено сырьевой базой и требует углубления степени переработки и расширения номенклатуры продукции. Кроме того, главные угрозы экспорту сырьевых товаров лежат не столько в сфере внешнеторговых ограничений, сколько в неопределенности ценовой конъюнктуры, находящейся за пределами регулирующих возможностей ВТО.

Баланс положительных и отрицательных последствий присоединения России к ВТО для отечественной промышленности оказывается несимметричным. Оно выгодно для топливно-энергетического комплекса и других сырьевых отраслей. Но при этом существенно усложняются условия развития высокотехнологических отраслей российской промышленности, доля которых на мировом рынке не превышает полпроцента. Без применения адекватных мер государственной экономической политики стимулирования НТП и освоения новых перспективных технологий присоединение России к ВТО может привести к закреплению сырьевой направленности развития экономики, свертыванию отечественного производства товаров с высокой добавленной стоимостью, деградации структуры отечественной промышленности и утрате имеющегося потенциала развития в наиболее перспективных направлениях. Сохранение и наращивание этого потенциала требует активной государственной политики с учетом ограничений, накладываемых обязательными для исполнения нормами ВТО. Ответа на вопрос, как это сделать у российского правительства, к сожалению, нет.

Несмотря на то, что переговоры о присоединении России к ВТО близятся к завершению, адаптация экономической политики государства к требованиям ВТО ведется весьма пассивно. За исключением внесения поправок в законодательство и чисто пропагандистских мероприятий по подготовке общественного мнения, правительство не предпринимает необходимых усилий по выработке адекватных требованиям ВТО мер промышленной и экономической политики.

С одной стороны, некоторые реализуемые и планируемые меры государственной политики по переводу экономики на инновационный путь развития входят в противоречие с нормами ВТО. Даже федеральный бюджет на 2008-2010 гг. составлен без учета планируемых условий присоединения России к этой организации. Некоторые из предусмотренных в нем мер поддержки отечественных товаропроизводителей и стимулирования экономического роста прямо противоречат нормам ВТО и могут быть оспорены после присоединения.

С другой стороны, правительство почти не применяет предусмотренный ВТО арсенал методов защиты национальных интересов во внешней торговле в части защиты внутреннего рынка от недобросовестной конкуренции из-за рубежа посредством антидемпинговых и компенсационных пошлин. Вместо того, чтобы выращивать свои локомотивы инновационного развития, правительство систематически снижает импортный тариф на наукоемкую технику и, в ущерб отечественным товаропроизводителями, предоставляет незаконные льготы по ее импорту. Утрачен контроль над качеством импортируемых товаров и одновременно ужесточены методы экспортного контроля, что ухудшает условия конкуренции российских производителей наукоемкого машиностроения по сравнению с зарубежными предприятиями. Слабо ведется работа по устранению дискриминационных для российских экспортеров барьеров на основе принятых в ВТО процедур разрешения международных торговых споров.

Хотя, как было показано выше, вступление в ВТО существенно ограничивает возможности использования мер торговой и бюджетной политики, у государства остается почти полная свобода применения мер денежно-кредитной, антимонопольной, налоговой, институциональной и структурной политики. В нынешней ситуации для развития отечественной промышленности особенно важно обеспечение благоприятных макроэкономических условий для роста производства и инвестиций, создание которых возможно без нарушения норм ВТО. Это, в частности:

- снижение процентных ставок и создание механизмов рефинансирования производственной деятельности, приведение денежного предложения в соответствие со спросом на деньги со стороны производственной сферы;

- снижение налогов на производственную деятельность и заработную плату, включая отмену НДС, освобождение от налогообложения доходов предприятий, направляемых на инвестиции в развитие производства, проведение НИОКР и освоение новых технологий с замещением выпадающих бюджетных доходов за счет введения дополнительного налогообложения рентных доходов от эксплуатации принадлежащих государству природных ресурсов;

- регулирование цен на услуги естественных монополий и продукцию высокомонополизированных отраслей экономики в целях предотвращения инфляции издержек, пресечения злоупотреблений монопольным положением на рынке и обеспечения благоприятных ценовых пропорций для обрабатывающей промышленности, сельского хозяйства, строительства.

- активизацию созданных институтов развития, включая Банк развития, инвестиционный и венчурный фонды, госкорпорации, способных обеспечить привлечение инвестиций в развитие производственной сферы при помощи государственных гарантий, кредитных ресурсов государственных банков, формирования каналов рефинансирования производственных инвестиций с участием Центрального банка;

- создание современной информационной инфраструктуры научно- исследовательской и предпринимательской деятельности;

- расширение государственных программ стимулирования инновационной активности при соблюдении обязательного в ВТО принципа неспецифичности.

Продолжающиеся споры в отношении целесообразности присоединения России к ВТО во многом являются отражением борьбы интересов, определяющих внутреннюю экономическую политику. С одной стороны, главы государства заявили о переводе экономики на инновационный путь развития. На этом пути нужно научиться обходить ограничения, диктуемые нормами ВТО и условиями присоединения России к этой организации. Но, с другой стороны, в прогнозе социально-экономического развития страны до 2020 года явно прослеживается иной, на словах отвергаемый, инерционный энергосырьевой путь развития. Об этом, в частности, свидетельствуют планы правительства о многократном увеличении тарифов на газ и электроинженерию, откладывание мер по кардинальному увеличению финансирования науки на вторую половину прогнозного периода, недооценка экономического эффекта от стимулирования инновационной и инвестиционной активности. Этот инерционный сценарий легко вписывается в нормы и требования ВТО. Вялость в адаптации государственной экономической политики к требованиям ВТО является составной частью инерционного сценария. Он предполагает дальнейшее усугубления энергосырьевой специализации российской экономики, которой способствует буквальное выполнение норм ВТО и обязательств России перед этой организацией.

Чтобы реально перейти на инновационный путь развития, необходимые для этого меры по стимулированию инновационной и инвестиционной активности должны быть защищены по отношению к возможному противодействию со стороны членов ВТО. Без этого они могут быть вскоре отменены к радости лоббистов продолжения энергосырьевого пути развития и отражающих их интересы правительственных чиновников, которые спишут провал президентского поручения о переходе на инновационный путь развития на ВТО. Подчас возникает подозрение, что именно они инициируют поспешное вступление России к ВТО, чтобы затем, прикрываясь международными обязательствами, сохранить статус-кво в распределении национального дохода в пользу энергосырьевых олигархов, тем самым заблокировав переход на инновационный путь развития.

Сергей Глазьев - Директор Института новой экономики, член-корреспондент РАН

Версия для печати