04.06.2008

Муниципальная реформа: что сделано и куда двигаться дальше?

28 мая 2008 года в Институте современного развития состоялся «круглый стол» по теме «Муниципальная реформа 2003—2009 г.г. в России: предварительные итоги, проблемы и дальнейшие перспективы». В мероприятии приняли участие независимые эксперты в области местного самоуправления — ученые и практики, представители Общественной палаты РФ и Общероссийского конгресса муниципальных образований, члены правления ИНСОР.

Вертикаль власти или разграничение полномочий

С 1 января 2009 года во всех регионах России должен начать действовать в полном объеме Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реализация которого означает серьезные изменения муниципальной системы в стране. Концептуальное ядро реформы основывалось на необходимости приблизить местное самоуправление непосредственно к жителям путем организации двухуровневой системы муниципальных образований — муниципальные районы и поселения, четко разграничить полномочия между региональными и муниципальными органами, избавиться от сохранявшихся на местах «нефинансируемых мандатов». Ввиду неравномерной готовности различных территорий, осуществление запланированных изменений было разведено по времени и по регионам.

Однако конфликт двух трендов — разграничения властных полномочий (2001—2005 гг.) и централизации власти в стране (2000—2008) сыграл «злую шутку» с реформой местного самоуправления в России. Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможным без сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). Как результат — в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты не смогли отойти от моноцентричной системы властных отношений, в силу чего положения закона реализуются скорее формально, а планируемое реально введение его в действие в полном объеме во всех регионах страны чревато определенной дестабилизацией системы управления.

Сегодня налицо, с одной стороны, сопротивление отстающих территорий завершению намеченных преобразований, а с другой — появление новых идей, направленных на дальнейшие изменения в этой сфере. Так, ряд экспертов предлагает отойти от двухуровневой системы местного самоуправления, сохранив его только на уровне поселений и городских округов, а в нынешних муниципальных районах, при необходимости, организовать территориальные органы государственной власти субъектов РФ.

Открывая «круглый стол» председатель правления Института современного развития Игорь Юргенс подчеркнул, что «варианты решения основных проблем в области местного самоуправления сегодня не очевидны, по ним не сформулировано системное видение экспертного сообщества, по крайней мере, консенсуса в этом вопросе не наблюдается. Учитывая все эти обстоятельства, Институт современного развития пытается обобщить экспертные знания и сформировать концептуальные решения таких проблем. Сегодня нужно принципиально понять, по какому пути местное самоуправление пойдет дальше».Собравшиеся эксперты сконцентрировались на трех основных вопросах: оценке предварительных итогов муниципальной реформы; обсуждении мер, которые возможны и необходимы для укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления; рассмотрении актуальных мер по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере местного самоуправления.

Наше знание и наше незнание

Главная проблема любой современной реформы в нашей стране — не только нехватка финансовых средств и кадровый голод — но и явный недостаток системного, основанного на эмпирических данных с мест знания. Председатель Комиссии по региональному развитию Общественной палаты РФ Вячеслав Глазычев отмечает, что «реальность сегодня — трагическое отсутствие обратной связи. Уровень знания о стране ничтожен, и ничтожен не только в Москве. На уровне субъектов федерации тоже привыкли работать в табличной форме, учитывающей только средние температуры по больнице. Системных исследований в области муниципальной реформы сегодня я не знаю. Есть только выборочные исследования по отдельным темам и по конкретным регионам».

Ситуация в различных городах, районах, поселениях крайне неоднородна. Очевидно, что на фоне наших отрывочных знаний о происходящем завоевывают свое «место под солнцем» многие деструктивные процессы.

По мнению Вячеслава Глазычева, нынешняя двухуровневая система местного самоуправления себя не оправдала. На самом деле в последние годы произошел стремительный откат к советской схеме административного района, но имеющего еще больше полномочий. Если раньше администрация района сосредотачивалась на выдаче пенсий, зарплат бюджетникам, соблюдении некоторой дисциплины в землепользовании и решении иных подобных вопросов, с подключением к ним подчиненных сельских (поселковых) администраций, то теперь почти весь массив реальных рычагов влияния на местах оказался в руках районного звена управления. На практике, например, «районы перехватывают земли и недвижимость у поселений, включая городские поселения». Как результат — «слом веры и чувство глубочайшего внутреннего разочарования у, по сути-то дела, ключевой когорты людей на низовом уровне, избранных депутатами, главами поселений и ощущающих себя в глуповатом положении по отношению к самим жителям». Исправить такое положение дел — первейшая задача сегодня. А возможно это только в случае проведения конкретных и масштабных исследований на местах.

Чем живет «муниципальный класс»

Николай Миронов, заместитель исполнительного директора Общероссийского конгресса муниципальных образований, обратил внимание экспертов на одно из следствий реформы — формирование огромного корпуса людей, занятых местных самоуправлением не только в контексте профессиональных обязанностей, но и в качестве своего долга перед избирателями. Это главы поселений, городов, районов, это депутаты представительных органов муниципальных образований на разных уровнях. Это, можно сказать, новый политический класс. Его состав может меняться: предприниматели, бюджетники, профессиональные управленцы местного уровня… Но такой «класс» уже есть у нас, и он уже никуда не денется. Если вспомнить историю, в конце позапрошлого века — девятнадцатого, когда тоже были проведены муниципальные реформы, городская и земская, именно они консолидировали либеральную общественность, которая стала потом основой целого ряда политических партий — либеральных и более консервативных, но обязательно настроенных на конституционализм, на правовое государство, то есть на те ценности, которые сегодня определяет как важнейшие Президент России. Поэтому в плане долгосрочной стратегии, видимо, необходимо организовать более подробное, более пристальное изучение этого класса.

Как отмечает Н. Миронов, «здесь нужно изучить и политические установки, и экономическую основу этого класса, и инфраструктурные моменты. Но начать нужно с вопросов социологических: кто это, чего они хотят, что они могут, насколько они способны быть полезными для страны». Эксперт подчеркнул: «У нас действительно недостаточно системного знания о местном самоуправлении в стране, пробелы здесь необходимо срочно восполнять. И один из важнейших аспектов здесь — это изучение нового «муниципального класса»»».

Состояние дел — в руках конкретных людей

Руководитель проекта мониторинга реформы местного самоуправления Института экономики города Людмила Рагозина отмечает, что результаты исследований, которыми она располагает, в целом позволяют говорить о преобладании негативных тенденций в сегодняшнем развитии местных сообществ. Наблюдается и снижение политической активности населения, и неспособность органов самоуправления поселений в этот переходный период решать многие конкретные вопросы местного значения — по финансовым и организационным причинам. Но если смотреть глубже — отмечает эксперт — «там, где реально закон уже вступил в силу, картинка получается очень пестрая. Там, где глава муниципального образования действительно хочет что-то делать и работать с людьми, там получается и взаимодействие с населением, и жители сами активно откликаются на все его инновации, на все приглашения к сотрудничеству».

Эксперт привела конкретный пример из Магаданской области. В одном поселении, совершенно оторванном от Магадана, глава этого поселения — женщина — рассказала ей: ««Я так счастлива, что мы сейчас имеем собственный бюджет…» Да, это маленький бюджет, но они уже самостоятельно имеют возможность распоряжаться этими деньгами, и она со всей ее женской сметкой смогла этими деньгами распорядиться так, что стала благоустраивать территорию, стала население к этим инициативам подтаскивать. И у них получается. Они действительно начали… Но в другом таком же поселении, они примерно одинаково удалены от самого города, там тоже дама — глава этого поселения, но совершенно другого плана сама по себе. И там все провалено. Она говорит: «Нет, население ничего не хочет делать, никаких инициатив нет». На вопрос: «А вы выходили к населению?», она ответила: «Нет, они все спиваются». Такие картинки есть на территории любых субъектов, на территории даже одного муниципального района...».

Представитель Института экономики города полностью согласилась с пониманием проблематики муниципальной реформы, представленным Институтом современного развития участникам «круглого стола», и предложила уделить самое пристальное внимание как изучению конкретной практики муниципального управления на местах, так и проблеме подготовки муниципальных кадров.

Менять не концепцию, а практику

Свою позицию выразил и Александр Широков, эксперт Российского научного центра государственного и муниципального управления, активно участвовавший в разработке концептуальных и законодательных основ реформы.

По его мнению, возможность действовать и развиваться местному самоуправлению давал и ранее действовавший федеральный закон, устанавливавший основы организации местного самоуправления в стране (№154-ФЗ), дает и обсуждаемый Федеральный закон №131. Более того, ключевые новеллы последнего — создание муниципальных образований на уровне поселений с сохранением районного уровня самоуправления — вытекают не из личной позиции его разработчиков, а из положений российской Конституции. Необходимость «поселенческого» уровня самоуправления была отражена в решении Конституционного суда по так называемому «удмуртскому делу». Что же касается районов, то их сохранение в качестве муниципальных образований вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы и остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций. А. Широков резюмирует: «не надо трогать основное тело закона №131: ничего там плохого нет». Необходимо изменение как конкретных управленческих практик, так и финансового законодательства. Бюджетная система и налоги — это не тема рассматриваемого нами закона, он должен определять лишь общие принципы организации местного самоуправления. А вот бюджетное и налоговое законодательство нужно серьезно совершенствовать.

Сосредоточиться на главном

Завершавший дискуссию член правления Института современного развития Евгений Гонтмахер, призвал коллег, несмотря на актуальность конкретики по отдельным темам, в первую очередь задаваться главными, принципиальными, «примитивными» вопросами. «Вот социальная сфера. Где оптимально для населения, для человека, чтобы решались вопросы местного значения? Школа должна быть поселенческая или в подчинении муниципального района? А участковая больница, фельдшерско-акушерский пункт? Несмотря на централизацию системы специализированного и технологичного здравоохранения, может быть, этот низовой уровень медицины должен быть поселенческим? А опека над неблагополучными детьми: учитывая остроту проблемы, может быть здесь — наоборот — вопрос нужно бы поднять на более высокий, государственный, уровень, поскольку ситуация слишком сложна и муниципалитету самому очень сложно гарантировать наилучшее решение этого вопроса? Мне кажется, что сейчас нам как раз и надо было бы сделать такую экспертизу и понять, где и что выгодно для населения. Чтобы подстроить всю совокупность полномочий, которая нужна на местном уровне, под нужды конкретного человека, жителя».

Институт современного развития планирует, что состоявшийся 28 мая «круглый стол» станет отправной точкой довольно масштабных, системных и учитывающих территориальную специфику исследований практики местного самоуправления в России.

Версия для печати