23.07.2008 | Дарья Гринева

Муниципальная готовность

Недавно Сергей Миронов высказался по поводу проведения реформы местного самоуправления, отметив, что не видит препятствий для ее дальнейшей и полной реализации. В то же время в адрес реформы поступили критические замечания со стороны правой оппозиции в лице нового лидера партии «Яблока» Сергея Миторохина. В фокусе критики оказалась, прежде всего, финансовая сторона вопроса…

Очередной этап муниципальной реформы можно отсчитывать от 2006, когда с 1 января вступил в силу новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его основной целью подразумевалось устранение неопределенностей в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этой связи была введена единая структура территориальной организации местного самоуправления.

В предыдущей реакции федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный президентом в октябре 2003 года, обязывал органы власти всех субъектов РФ до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований в соответствии с новыми требованиями. Также в соответствии с законом предписывалось наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, муниципального района, либо городского округа. Осенью 2005 года прошли выборы в представительные органы муниципальных образований. В ФЗ от 2006 года полномочия федерального центра и субъектов федерации в сфере регулирования местного самоуправления были установлены на основе иных принципов, нежели в редакции 2003 года. В новой редакции закон также более подробно регулирует деятельность органов местного самоуправления.

Дальнейший этап проведения муниципальной реформы был условно обозначен как переходный, в ходе которого власть на всех уровнях должна была наилучшим образом подготовиться к реализации норм новой редакции ФЗ. Дума прошлого созыва продлила переходный период, однако время его завершения приближается, и полноценное вступление в силу закона 2006 года намечено на 1 января 2009 года. По этому поводу существуют различные мнения. В частности не так давно спикер Госдумы Борис Грызлов на заседании 3 июля выразил некоторые сомнения по поводу того, насколько хорошо органы власти различного уровня готовы к завершению переходного периода реформы. Грызлов заявил, что: «Необходимо еще раз проанализировать, насколько субъекты Федерации, сами муниципальные образования, да и Федеральный центр готовы к выполнению закона. Звучат разные оценки, но о стопроцентной готовности не говорит пока никто. Значит, есть проблемы, требующие не только дискуссии, но и решения в достаточно краткие сроки».

С другой стороны, высказывания председателя Совета Федерации Сергея Миронова по данному вопросу звучат более оптимистично. Для полноценной реализации реформы местного самоуправления, по мнению Миронова, отсрочки не нужны. Председатель Совфеда считает, что муниципальные образования вполне готовы к предстоящей реформе, и предлагает сконцентрировать внимание на финансовой стороне дела, а именно на укреплении финансовой базы муниципалитетов. Миронов также подчеркнул, что на недавней встрече руководства Совета Федерации с премьером Владимиром Путиным «ни о какой неготовности муниципалитетов взять на себя обязательства, предписанные законом, речь не шла». «Напротив, поднимались рабочие вопросы по его реализации».

Несколько иной точки зрения по данному вопросу придерживается новый лидер партии «Яблоко» Сергей Митрохин, который в принципе не согласен с концепцией проводимой муниципальной реформы в нынешнем ее варианте. По этому поводу Митрохин высказался на пресс-конференции по завершении официального визита в Псков 18 июля, пояснив, что его партия ранее предлагала совершенно иную концепцию реформы. «Мы разработали и приняли закон «О финансовых основах местного самоуправления», который закреплял за местными бюджетами существенные доли налогов. Этот закон, к сожалению, не успел заработать. Под эгидой принятия нового 131-го закона его отменили. Хотя были обещания продублировать основные нормы этого закона в других законодательных актах, после принятия 131-го закона правительство РФ публично отказалось это делать, заявив, что финансовые права местного самоуправления не нужны» - заявил лидер «Яблока».

Комментируя ситуацию с проведением реформы местного самоуправления, министр финансов Московской области Алексей Кузнецов отметил некоторые проблемы, которые в принципе возникают в области финансирования местного самоуправления. Так, закрепление доходов за бюджетами по единым нормативам, которые заложены в Бюджетном кодексе РФ, создает определенные проблемы в реализации бюджетной программы местными органами власти. Согласно кодексу нормативы отчислений от федеральных налогов едины для всех муниципальных образований. «При этом не делается никаких различий между крупными городскими поселениями с развитой инфраструктурой и значительным экономическим потенциалом и сельскими поселениями с депрессивной экономикой». Такой подход, по мнению Кузнецова, может вести «к увеличению разрыва в уровне бюджетной обеспеченности отдельных территорий, так как не учитывает степень их экономического развития, их налоговый потенциал».

Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований используются, в частности, межбюджетные трансферты, которые позволяют передавать средства из одних бюджетов в другие при необходимости. Такой способ используется, например, в Московской области, отметил Алексей Кузнецов. По его словам, в этих же целях могут использоваться такие способы стимулирования налоговой базы муниципалитетов и сокращения объемов финансовой помощи из бюджета области, как дополнительная передача в бюджеты муниципальных образований федеральных и региональных налогов взамен предоставления дотаций. «При этом объем налогов, зачисляемых в местные бюджеты, увеличивается за счет сокращения налогов, подлежащих зачислению в бюджет Московской области. Такой способ широко используется на практике в течение последних трех лет», – рассказал Кузнецов.

Однако с окончанием в 2008 году переходного периода реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применение указанного способа будет ограничено возможностью замены дотации бюджетам муниципальных организаций только одним налогом – на доходы физических лиц. Проблемой, по словам Алексея Кузнецова, является и то, что Бюджетный кодекс РФ не ставит перед органами государственной власти задачу обеспечения сбалансированности местных бюджетов. Эта функция закреплена за органом местного самоуправления. «Вместе с тем президентом России еще в 2006 году была поставлена задача создания условий для обеспечения сбалансированности бюджетной системы страны». Из чего можно сделать вывод, что выполнить эту задачу самостоятельно органам местного самоуправления далеко не всегда под силу.

Подводя некоторые итоги, можно отметить, что за рамками публичной дискуссии о готовности или неготовности к проведению реформы и завершению ее переходного этапа, желании или нежелании (или даже «саботаже») субъектов федерации и муниципальных образований готовиться должным образом к ее реализации лежит более глубокая проблема финансового обеспечения реформы. Одним из наиболее острых аспектов данной стороны вопроса является, во-первых, высокая степень неравномерности распределения финансовых возможностей различных муниципальных образований, а, во-вторых, вопросы налогообложения. Сокращение налоговых сборов муниципальных образований в пользу, например, субъектов федерации, может ослабить их финансовую базу, что, в свою очередь, вероятно, негативно отразится на проведении реформы, а также на самостоятельности, дееспособности и эффективности собственно местного самоуправления.

Версия для печати