15.09.2008 | Татьяна Становая

ЕС и Россия в поисках мирного плана

8 сентября президент России Дмитрий Медведев и президент Франции Николя Саркози в присутствии главы Еврокомиссии Жозе Мануэля Баррозу и верховного представителя ЕС по вопросам внешней политики и безопасности Хавьера Соланы согласовали дополнения к мирному плану, одобренному 12 августа. В ночь на 9 сентября мирный план был подписан президентом Грузии Михаилом Саакашвили. Согласованный вариант является предметом компромисса между Россией и ЕС, однако, обе стороны трактуют его основные пункты по-разному, что ставит процесс реализации плана под вопрос. Ключевых проблем две – гарантии ненападения со стороны Грузии на Южную Осетию и Абхазию и присутствие международных сил в признанных Россией республиках. Тем не менее, в действительности, Россия и ЕС никогда не были так близки к достижению согласия по основным пунктам.

Согласование мирного плана позиционируется и российской, и европейской стороной, как дополнение прежнего плана, одобренного еще 12 августа при непосредственном участии Николя Саркози. Нынешний план является во многом пересмотром прежнего плана, потерявшего актуальность после признания Россией независимости Южной Осетии и Абхазии.

Напомним, что первоначальный мирный план основывался на шести принципах: первый - не прибегать к использованию силы. Второй - окончательно прекратить все военные действия. Третий - свободный доступ к гуманитарной помощи. Четвертый - вооруженные силы Грузии возвращаются в места их постоянной дислокации. Пятый - вооруженные силы РФ выводятся на линию, предшествующую началу боевых действий. И шестой - начало международного обсуждения вопросов будущего статуса в Южной Осетии и Абхазии и путей обеспечения их прочной безопасности. При этом пятый принцип уточнялся: российские миротворческие силы примут дополнительные меры безопасности до тех пор, пока не будет восстановлено доверие между осетинами и грузинами.

Подписание плана 12 августа стало серьезной стратегической победой Москвы: ЕС де-факто признавал право России на обеспечение безопасности Южной Осетии и Абхазии (что означало закрепление там российского присутствия), на международное обсуждение выносился вопрос о статусе двух республик, и, наконец, уже никто всерьез не говорил о перспективе международной изоляции России. Условно говоря, план Медведева-Саркози «навязывал» Западу итоги операции России в Грузии.

Однако после подписания план был фактически похоронен. Сначала в него были внесены изменения в самой Грузии: в частности, был значительно переписан шестой пункт, вопрос о статусе в котором был дезавуирован. Но и в таком виде Россия согласилась с ним. Одним из поворотных моментов стало рассмотрение плана на заседании СБ ООН: по инициативе французской стороны там появился пункт о необходимости признания и уважения территориальной целостности Грузии. Россия такой вариант не поддержала и внесла свою резолюцию, которая в итоге так и не была принята. Именно в эти моменты решалась судьба двух непризнанных республик: Запад пытался значительно усложнить (если не закрыть) России возможность идти по пути признания. Россия, напротив, пыталась открыть эту возможность. Противостояние закончилось жестким решением Москвы (президент Дмитрий Медведев всячески подчеркивает, что признание не является предметом торга) о признании Южной Осетии и Абхазии, что и окончательно ставило крест на прежнем варианте мирного плана. После признания уже и речи не могло быть о полном выходе российских военных сил с территории Грузии и непризнанных республик. Напомним, что ранее заместитель начальника Генштаба ВС РФ Анатолий Ноговицын говорил, что планируется создание специальной зоны безопасности за пределами Южной Осетии: в восьми постах первой (внешней) линии разместятся 272 российских миротворца. Вторая линия из десяти постов пройдет по административной границе Южной Осетии — там будут находиться 180 миротворцев. Теперь российское участие в этих зонах сворачивается. В соответствии с опубликованным на сайте МИД итоговым текстом мирных договоренностей, вывод всех российских миротворческих сил с пяти наблюдательных постов на линии от Поти до Сенаки включительно осуществляется максимум в течение 7 дней.

После признания стало очевидно, что ни Европа, ни США не готовы предпринимать реальные жесткие меры против России. Москва начала устанавливать дипломатические отношения с двумя республиками, добилась моральной поддержки своих действий в Грузии со стороны ШОС и ОДКБ (хотя эта поддержка далась непросто, а сама вероятность возможности признания республик членами этих организаций была встречена неоднозначно и в публичном пространстве не обсуждалась).

На этом фоне важнейшим завоеванием России стало фактическое закрепление за собой права признания Южной Осетии и Абхазии и выведение этого факта за пределы торга с ЕС. Образовалось реальное поле для взаимодействия с ЕС: главным предметом торга теперь становилось участие международных сил в процессе урегулирования конфликта и гарантии безопасности Южной Осетии и Абхазии.Подписанный в Москве план дает основания говорить, что, несмотря на вынужденные уступки, и в этот раз Россия развила свой дипломатический успех.

В одобренном в Москве плане главным отступлением от ранее проводимой линии стало согласие на вывод всех российских вооруженных сил с территории Грузии, включая и прилегающие территории к Южной Осетии и Абхазии. При этом главным условием такого вывода Россия обозначила подписание Грузией юридически обязывающих документов с гарантиями неприменения силы против Абхазии: Грузия должна подписать соответствующее соглашение, а ЕС выступить гарантом его соблюдения. Полный вывод оставшихся сил будет проводиться в течение 10 дней только после того, как в этих зонах развернутся международные механизмы, включая не менее 200 наблюдателей от ЕС, которое должно произойти не позднее 1 октября.

Главным же успехом России в рамках опубликованного МИДом мирного плана является сохранение за Москвой исключительного военного присутствия на территориях Южной Осетии и Абхазии. По словам министра иностранных дел России, ни международных наблюдателей, ни грузинских миротворцев там быть не должно. А министр обороны России Анатолий Сердюков доложил Медведеву, что с абхазскими и южноосетинскими властями достигнута договоренность о том, что российский военный контингент составит порядка 3800 человек в каждой республике.

Вопрос статуса Южной Осетии и Абхазии в согласованном в Москве новом варианте плана также практически выведен из повестки дня: пункт шестой в изначальном варианте плана переписан, а главный акцент в нем сделан на обеспечении гарантий безопасности двух признанных Россией государств. «Эти дискуссии будут посвящены, в частности, обсуждению следующих вопросов: - пути обеспечения безопасности и стабильности в регионе; - вопрос о беженцах и перемещенных лицах на основе международно признанных принципов и практики постконфликтного урегулирования; - любой другой вопрос, внесенный с обоюдного согласия сторон», - говорится в мирном плане.

В таком виде мирный план может уверенно квалифицироваться как серьезная дипломатическая победа России, которая на переговорах с Саркози далась крайне непросто. По данным Reuters, президент Франции Николя Саркози в один из моментов дискуссии по Грузии в Москве пригрозил выйти из переговоров и уехать из российской столицы без договоренностей. По словам представителя французского президента, в переговорах, длившихся четыре часа, было несколько «очень напряженных моментов», когда судьба соглашения была не ясна. В один из моментов, когда президента РФ Дмитрия Медведева не было рядом, возникли разногласия по поводу пункта о возвращении войск на предконфликтные позиции, и Н.Саркози встал и объявил, что «уходит». По данным источника агентства, ситуацию удалось урегулировать после личного вмешательства Медведева, который предложил «успокоиться». Это означает, что согласование плана – это и личный успех Дмитрия Медведева, который фактически спас переговоры от провала.

Вместе с тем очень важно отделить согласование мирного плана по итогам встречи Медведева и Саркози в Москве и реализацию этого плана в дальнейшем. С учетом этого, успех России оказывается под большим вопросом.

Как выяснилось, ЕС и Россия по-разному трактуют основные договоренности, достигнутые в Москве. Показательно, что Грузия в данном случае практически не выступает стороной, участвующей в торге – основная дискуссия ведется именно между ЕС и Россией. Этим объясняется быстрое подписание плана президентом Грузии Михаилом Саакашвили, который получил все необходимые заверения с европейской стороны. При этом важно отметить, что до сих пор неясно, какой вариант плана подписал Саакашвили. Это оставляет широкое поле возможностей для различной трактовки или переформулирования тех пунктов, которые были согласованы в Москве. И это значительно размывает успешность подписания московского плана.

Во-первых, речь идет о присутствии международных сил на территории Южной Осетии им Абхазии, то есть Россия в данном случае теряет свою монополию на военный контроль над ситуацией. ЕС, видимо, готовится отстаивать свое право на направление в Южную Осетию и Абхазию своих миротворцев. «Здесь стоят подписи Николя Саркози и Жозе Мануэль Баррозу под обязательством о том, что наблюдатели ЕС будут действовать на территории Абхазии и Южной Осетии, а не только на территориях вокруг них», - заявил Саакашвили. В согласованном мирном плане говорится, что за наблюдателями Миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ) сохраняется мандат в районе своей ответственности в соответствии с численностью и схемой дислокации по состоянию на 7 августа 2008 года.

Во-вторых, Грузия при поддержке ЕС намеревается бороться за право возвращения в свои дома грузинских беженцев, которые были вынуждены покинуть их, начиная с 1992 года. «У ЕС и США есть механизмы для достижения этой цели», - заверил Саакашвили на итоговой пресс-конференции с представителями ЕС.

В-третьих, Грузия не намерена давать Южной Осетии и Абхазии юридически обязывающие гарантии ненападения. Пока вопрос о подписании такого соглашения вообще не стоит в повестке дня на переговорах между ЕС и Тбилиси, что может стать серьезным препятствием для реализации подписанных в Москве договоренностей.

В-четвертых, жесткую позицию в отношении принятия согласованного в Москве плана занял госдеп США. США выступили против развертывания российского военного присутствия в Абхазии и Южной Осетии, обвинив Москву в невыполнении первоначального плана Медведева—Саркози.

Николя Саркози публично поддержал грузинскую позицию. «Мандат международных наблюдателей, которые приедут в Грузию, определен в рамках ОБСЕ и ООН — они имеют право вести наблюдение в любой части территории Грузии, в том числе и в зонах южноосетинского и абхазского конфликтов,— заявил он в Тбилиси.— Наблюдатели будут смотреть, созданы ли условия для возвращения беженцев и как они возвращаются в свои регионы. Речь идет не только о беженцах из зоны южноосетинского конфликта, вынужденных покинуть ее в августе, а о беженцах, покинувших зоны конфликтов с 1992 года». Все это ставит под вопрос реализацию достигнутых в Москве договоренностей. Показательно, что они так и не были оформлены в итоговом документе. Как пишет «Коммерсант», документ, который имел в виду Саакашвили и под которым стоят подписи Саркози и Баррозу, не является договором, который подписывал в Москве Дмитрий Медведев, а затем в Тбилиси президент Грузии.

Российская позиция на этом фоне была представлена на специальной пресс-конференции Сергея Лаврова. Он заявил, что «формулировки принятого [в Москве] документа должны снять все вопросы относительно того, где наблюдатели от ОБСЕ будут развернуты. Они будут развернуты вокруг Южной Осетии»,— сказал Лавров. На вопрос «Коммерсанта», намерена ли Россия участвовать в наблюдательных миссиях, министр ответил, что это «непринципиально, участвовать нам там или нет». Главное, по мнению Лаврова, что войска РФ контролируют обе республики. Судя по всему, проблема в данном случае будет решена компромиссом: ОБСЕ и ООН сохраняют своих наблюдателей в Южной Осетии и Абхазии, а наблюдатели ЕС официально будут пребывать за пределами признанных Россией республик. Как заявил 13 сентября комиссар по внешней политике Хавьер Солана, согласно московским договоренностям, в Грузии «европейцы (будут) повсюду» – либо в составе Миссии ЕС, либо в качестве наблюдателей ООН, уже размещенных в Абхазии, или наблюдателей ОБСЕ, действующих в Южной Осетии.

В ближайшее время ситуация может развиваться по двум сценариям. Первый – мирный план повторит судьбу согласований, достигнутых 12 августа. В итоге СБ ООН так и не сможет утвердить его в окончательном виде, а разногласия в трактовках между Россией и ЕС примут острый и принципиальный характер. Главной проблемой в этом случае останется готовность ЕС позволить России сохранить исключительный контроль над территориями Южной Осетии и Абхазии.

Второй сценарий – это поиск компромиссов. Возможно, суть обозначенных противоречий в трактовке СМИ была несколько преувеличена. В данном случае Россия и ЕС имеют достаточно большое поле для поиска точек соприкосновения. Москва может согласиться на присутствие малочисленных наблюдателей ЕС на территории Южной Осетии и Абхазии по согласованию с правительствами этих республик. Такое решение вполне согласуется с той ролью, которую Россия отводит ЕС в рамках «политической сделки»: именно ЕС становится главным гарантом безопасности и союзником России в регионе. Москва сигнализирует Саркози: достижение мира в таком формате вполне вероятно, но только при одном условии – территория Южной Осетии и Абхазии полностью контролируется исключительно Россией. Кроме того, один из самых острых вопросов – вопрос беженцев – лишь поднят на переговорах и обозначен – пока никаких механизмов по возвращению не обсуждается (и это сейчас вряд ли возможно). Нельзя исключать, что актуализация проблемы беженцев была лишь одним из достаточно призрачных, но при этом символичных авансов, которые Грузия получила от ЕС в обмен на готовность без особого торга подписать мирный план.

Ситуация вокруг Грузии, как и прогнозировалось, действительно развивается по сценарию Серверного Кипра. Россия становится не посредником, а стороной конфликта, чье реальное положение де-факто признается мировым сообществом – согласование мирного плана является ничем иным как признанием ЕС факта признания Россией Южной Осетии и Абхазии как бесповоротного. Закрепившись на территориях республик, Россия может позволить себе передать миротворческую функцию ЕС, который будет контролировать так называемую «зону безопасности» - так же как и в ситуации с Северным Кипром. В то же время на данный момент ситуация вокруг согласования мирного плана всеми сторонами остается более чем подвешенной: ЕС и Россия по-разному трактуют принципиальные вопросы, а США и НАТО отвергают план в целом. Все это будет сохранять напряженность вокруг грузинской темы и российско-европейских отношений еще достаточно долго.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати