24.02.2009 | Татьяна Становая

Антигубернаторские меры

16 февраля президент России Дмитрий Медведев принял решение об отставке сразу четырех губернаторов. Досрочно ушел в отставку по собственному желанию 71-летний губернатор Орловской области Егор Строев, на смену которому президент предложил кандидатуру заместителя министра сельского хозяйства РФ Александра Козлова. На смену воронежскому губернатору Владимиру Кулакову выдвинута кандидатура министра сельского хозяйства РФ Алексея Гордеева. Досрочно прекращены полномочия губернатора Псковской области Михаила Кузнецова. На его место внесена кандидатура сенатора от той же области Андрея Турчака. На должность главы администрации Ненецкого автономного округа - вместо подавшего в отставку Валерия Потапенко - внесена кандидатура Игоря Федорова, работавшего заместителем губернатора Архангельской области.

Кадровые решения президента последовали сразу после выступления президента России Дмитрия Медведева в программе «Вести недели». Это новый формат коммуникационной стратегии главы государства, который, судя по всему, будет использован и для объяснения крупных кадровых решений.

Уникальность ситуации состоит в том, что впервые с момента введения новой системы наделения полномочиями глав регионов, президент принимает решение о смене сразу четырех губернаторов. Официальная версия – повышение эффективности губернаторского корпуса в условиях кризиса. Действительно, традиционно Кремль закрывал глаза на неэффективность глав регионов. Главными неофициальными критериями всегда была политическая лояльность при условии, что глава региона не является проблемным (например, в его регионе нет слишком острых внутриэлитных конфликтов или высокого уровня социального протеста). Вряд ли сейчас эти критерии отошли на второй план. Однако понятно, что в условиях кризиса государственная власть вынуждена, так или иначе, реагировать на слабую управляемость кризисными явлениями на региональном уровне. Отставки были призваны не только улучшить качество управления в конкретных регионах, но и простимулировать всю региональную элиту, усилив ее мотивацию в борьбе с социальными последствиями кризиса.

Так, самыми провальными отставных губернаторов не назовешь. Например, в Псковской области был один из наиболее низких уровней задержки заработной платы по стране. В то же время все отставные губернаторы считались «троечниками» с точки зрения эффективности политического управления. Несмотря на то, что напрямую это не имеет отношения к кризису, именно в регионах со слабым политическим управлением возрастают риски социально-политической дестабилизации, что крайне важно не допустить для федерального центра. Причем это коснулось даже губернатора, относительно недавно назначенного Владимиром Путиным: глава Ненецкого АО, бывший сотрудник ФСБ, Валерий Потапенко, был наделен полномочиями в 2006 году вместо «утратившего доверие» Алексея Баринова. Потапенко был выдвинут полпредом президента в Северо-западном федеральном округе Ильей Клебановым, однако так и не сумел стать политически эффективным: партия власти на выборах в Госдуму получила слишком мало (48,8%). Ненецкий округ – один из самых проблемных для «ЕР», и пока все попытки полпреда усилить в регионе позиции «единороссов» оказываются тщетными.

Три остальных губернатора давно числятся в СМИ как наиболее вероятные кандидаты для замены. Губернатор Воронежской области Владимир Куликов имеет одни из самых низких по стране уровней доверия со стороны населения, что также значительно повышает социально-политические риски, особенно в условиях кризиса. Он не сумел выстроить отношения с партией власти, свидетельством чего стал его отказ поддержать кандидатуру «ЕР» Сергея Колиуха на пост мэра Воронежа. За конфликт с мэром Пскова, а также полпредом Ильей Клебановым уволен глава Псковской области Михаил Кузнецов – по данным СМИ, его уход лоббировался полпредом с лета прошлого года. Наконец, давно ожидалась и отставка 71-летнего Егора Строева, бывшего главы СФ России: вокруг его заместителей возникли коррупционные скандалы, а сам губернатор претерпел сильнейший «моральный износ». Строев также был в конфликте с мэром Александром Касьяновым, который победил на выборах его выдвиженца Павла Меркулова. Последним ударом по Строеву стал арест в Орле сына заместителя председателя Верховного суда Александра Карпова по обвинению в получении взятки. Карпов-старший долгое время был председателем Орловского областного суда, а свой пост в Верховном суде занял по протекции Строева. Сразу же после увольнения Строева Карпов-старший также подал в отставку, которая сразу же была принята.

Таким образом, отставных губернаторов объединяет, прежде всего, политическая неэффективность и конфликтность.

Отставка четырех губернаторов имеет ярко выраженный публичный эффект, который накладывается по времени на чуть ранее прозвучавшие заявления от президента. Кремль фактически посылает вполне определенный сигнал как губернаторам, так и населению России. В первом случае речь шла о предупреждении глав регионов: в период кризиса спрос с них повышается и в первую очередь от них требуется сохранение социально-политической стабильности в регионе. Это означает, что они не в меньшей степени теперь несут ответственность за последствия кризиса. Публичный эффект от четырех отставок призван был оказать стимулирующее действие на весь губернаторский корпус, повысив его эффективность в сфере социально-экономического управления. В СМИ отставки были напрямую связаны с заявлением президента. «Этот кризис - как раз возможность проверить каждого, кто на что способен, - считает Медведев. - Думаю, что в целом наша управленческая система к этим проблемам готова, но это не значит, что мы будем закрывать глаза на упущения в работе или просто на бездарность, расхлябанность, разгильдяйство в деятельности тех или иных начальников. В этой ситуации, к сожалению, невозможно погладить по голове и сказать: знаешь что, ты все-таки соберись», - заявил он.

Эта линия затем была подкреплена заявлением анонимного источника в Кремле. В интервью «Интерфаксу» он заявил, что причин для принятия нынешних кадровых решений «было несколько». Среди них он в первую очередь назвал «недостатки в экономической и социальной сфере в ряде регионов, наличие в каких-то из субъектов Федерации хронических социально-экономических проблем». Источник отметил, что «впервые, по сути, использовалась на практике система оценки эффективности деятельности органов госуправления». «Эта система оценки показала, что, опираясь на нее, можно сделать конкретные выводы», - сказал собеседник агентства. Он также отметил, что в ряде случаев «работой местных органов власти заинтересовались правоохранительные органы и не без основания». По словам представителя Кремля, «при внимательном анализе можно рассмотреть в некоторых случаях коррупционную составляющую». Напомним, что система оценки эффективности губернаторов была утверждена еще Владимиром Путиным в июне 2007 года. Однако затем, после его перехода в правительство, оценка работы глав регионов усложнилась: теперь их деятельность оценивают по одобренным критериям в Кремле, и по докладам самих губернаторов в правительстве.

Таким образом, с одной стороны, Кремль заинтересован в политической мобилизации губернаторов, но с другой стороны, в недопущении панических настроений в губернаторском корпусе. «Подвешенность» глав регионов может в итоге негативно сказаться на качестве реализации антикризисных мер. В связи с этим после жестких высказываний президента последовал сдержанный комментарий первого заместителя главы президентской администрации Владислава Суркова. Он дал понять, что отставки не являются «кампанейщиной» и заверил, что президент сохраняет доверие губернаторскому корпусу. Он также сделал акцент не на уходе действующих, а на приходе новых руководителей (в этом случае ротация – это не уход недостойных, а приход более эффективных). Наконец, Сурков дал понять, что вопрос повышения эффективности относится не только к региональному уровню, но и к центру. «Эти новые назначения и досрочные отставки следует рассматривать в контексте установки на повышение качества госуправления в центре и на местах. Ряд ошибок, недочетов в работе властей всех уровней в предыдущий период сглаживался позитивным экономическим трендом, бурным экономическим ростом. Когда стал наблюдаться серьезный спад в ряде отраслей, в социально-экономической ситуации, то недостатки госуправления стали заметными и потребовали оперативных решений», - пояснил первый замглавы кремлевской администрации.

Разница акцентов Медведева и Суркова, возможно, связана с разделением ролей и апелляцией к разным аудиториям. Медведев выступал, прежде всего, для массового избирателя, ощущающего наибольшую потребность в решительных действиях властей в период кризиса. В то же время Сурков мог преследовать более узкие политические задачи - в первую очередь, важно не допустить роста напряженности в элите, обеспокоенной возможными новыми кадровыми решениями.

Все новые губернаторы являются «единороссами», хотя в данном случае это скорее формальный признак политкорректности. Отставка Гордеева с поста министра ожидалась давно (СМИ больше года писали, что министр готовится покинуть правительство), и наиболее вероятным местом был пост губернатора одного из регионов (в 2007 году его рассматривали в качестве возможного кандидата на пост главы Рязанской области). Назначение Гордеева главой Воронежской области – это скорее попытка решить кадровую проблему трудоустройства министра. «Когда человек долго находится в подвешенном состоянии, устает и он, и от него устают»,— пояснил «Коммерсанту» один из чиновников правительства. В этом же контексте можно трактовать и назначение заместителя Гордеева Александра Козлова (пришел в министерство в 2004 году) главой Орловской области.

Главой Ненецкого АО станет Игорь Федоров, занимавший с августа 2008 года пост заместителя губернатора Архангельской области по топливно-энергетическому комплексу и ЖКХ. Не исключено, что это является подготовкой к объединению двух регионов. На пост губернатора Псковской области внесена кандидатура сенатора от этой области Андрея Турчака. По данным СМИ, его отец Анатолий, помимо того, что возглавляет объединение «Ленинец», является близким другом Владимира Путина. В августе 2005 года Андрей Турчак вступил в «Единую Россию», стал координатором молодежной политики. В марте 2007 года был избран в Псковское областное собрание депутатов, в июне назначен сенатором от него. Ранее его кандидатура в Совет федерации дважды предлагалась генсоветом «Единой России» (в Ненецком округе и Псковской области), но местные партийцы ее не одобряли. Подчеркнуть свою возросшую роль «ЕР» попыталась на встрече с губернатором Владимирской области коммунистом Николаем Виноградовым, поблагодарившим партию за плодотворное сотрудничество. После встречи его сразу переназначили.

Таким образом, «Единая Россия» пока только готовится к новым возможностям, которые получит после принятия соответствующего законопроекта (право партии, получившей большинство на выборах, предлагать президенту свои кандидатуры на пост губернатора). Отсюда появление и еще одной версии – принятие решений сразу о четырех отставках могло быть связано с попыткой президента решить кадровые проблемы до повышения роли «ЕР» в этом процессе.

Кадровая политика Кремля на региональном уровне может в перспективе столкнуться с противоречием политического характера. Кремлю в ближайшее время придется определяться, кем являются губернаторы в современной России: политиками, за которыми стоит партия власти, или чиновниками-технократами с минимальным политическим весом и максимальной ответственностью за свою деятельность. При усилении роли «Единой России», ее политические амбиции все заметнее могут ограничиваться управленческими задачами президента.

Четыре отставки, помимо показательного эффекта, могут свидетельствовать и об изменении характера кадровой политики Кремля. Заметим, что Владимир Путина за 8 лет реализовал серьезные институциональные изменения, проведя политические реформы и изменив порядок формирования региональной власти. Однако массовой ротации при этом не производилось. Кремль предпочитал консервативный подход, не рискуя менять даже очень слабых губернаторов без серьезных причин. Кроме того, ранее Кремль уделял минимальное внимание социально-экономическим показателям развития региона. Сейчас ситуация поменялась как в силу кризиса, так и в силу объективных политических причин: после завершения этапа политических реформ и построения моноцентрического режима, центральная власть может позволить себе несколько снизить значимость критерия исключительной лояльности при принятии кадровых решений, подняв на более высокий уровень критерий профессионализма и опыта управления. Тем более, что изменился характер и самого института губернатора: главы регионов в большинстве перестали быть политиками федерального масштаба, в добровольно-принудительном порядке приняв на себя роль чиновников (хотя этот процесс сейчас сталкивается с противоположной тенденцией на партизацию губернаторов). В таких условиях более масштабная ротация вполне логична.

Более того, пожалуй, впервые, принимается сразу несколько кадровых решений, напрямую не связанных с интересами крупнейших лоббистских групп влияния (хотя регионы непростые и конкуренция за место губернатора была слабой). Отставки призваны укрепить и политический авторитет главы государства в глазах региональной элиты: договориться с Кремлем о переназначении становится все труднее. В ближайшее время отставки могут продолжиться и, скорее всего, прочность позиций смогут сохранить те, кто способен выстроить эффективную систему политического управления в регионе, без внутриэлитных конфликтов и социально-политической напряженности. Увольнение таких губернаторов в период кризиса маловероятно. Кроме того, пожалуй, впервые можно признать, что слабым губернатором становится тот, который не сумел выстроить отношения с партией власти. В прошлые годы этот критерий был второстепенным, при условии общей политической лояльности главы региона. Таким образом, объективно роль «Единой России» возрастает, несмотря на то, что напрямую решать кадровые вопросы она пока не способна.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати