24.03.2009 | Валерий Выжутович

Мера по мэру

Возможно, уже с нынешней весны депутаты городских собраний получат право отправлять в отставку всенародно избранных мэров. Президентский законопроект, предусматривающий такую процедуру, в ближайшее время будет рассмотрен Госдумой. По новому порядку, если он войдет в силу, «удаление главы муниципального образования в отставку» могут инициировать треть депутатов местного собрания или глава субъекта Федерации. Основанием для этого являются «решения, действия (бездействие) главы», в результате которых невозможно сформировать муниципальные органы власти; задолженность по долговым или бюджетным обязательствам, превышающая 40 процентов ассигнований; «нецелевое использование бюджетных средств» или неисполнение мэром своих обязанностей в течение трех и более месяцев. Мэр не может оспаривать свою отставку в суде, но если не согласен с ней, «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».

Губернаторы рады. Их влияние на органы местного самоуправления таким образом возрастет. Мэры, напротив, удручены. Кое-кто из них высказывает опасения, что следующим шагом может стать отмена прямых выборов глав муниципалитетов. Опасения эти возникли не вдруг, ведь уже была попытка отменить прямые выборы мэров. Но законопроект такого рода, внесенный в Госдуму тремя депутатами «Единой России», был раскритикован председателями обеих палат и даже назван «частной инициативой», не согласованной с партией и фракцией. Надо ли полагать, что как только наступит благоприятный момент, с выборами мэров будет покончено? Предаваться гаданиям на сей счет не вижу смысла. Выбирать или назначать - да какая нам разница! Если у мэра реальная власть, то есть власть, обеспеченная финансовым ресурсом, его независимость от голосующего населения мы уж как-нибудь переживем. Если же он в этом смысле гол как сокол, никакие демократические процедуры не прибавят ему административной мощи.

Внесудебное удаление в отставку, конечно, не самая демократическая процедура. А дождаться, когда градоначальник совершит череду беззаконий, своими действиями (или бездействием) доведет муниципальную казну до полного опустошения, окажется втянут в сети местной мафии и станет фигурантом уголовного дела - это было бы лучше? На днях объявлен в розыск бывший мэр Самары Григорий Лиманский; ему инкриминируются незаконные сделки с городской землей… Находится под следствием экс-мэр Кисловодска Виталий Бирюков, обвиняемый в превышении должностных полномочий… Комиссия Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике обнародовала статистику: в прошлом году более 80 мэров были отстранены от должности; в среднем раз в три дня какого-нибудь градоначальника либо снимают, либо возбуждают против него уголовное дело. Теперь мэры окажутся под жестким контролем городских собраний. Может у губернатора возникнуть соблазн отстранить неугодного мэра руками местных законодателей? Да может, конечно. Значит, нужна процедура, не позволяющая превратить грядущую норму закона в инструмент политической или административной расправы. Разработать такую процедуру не так уж трудно.

Да, по Конституции органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Да, отстранение мэра от должности решением городского собрания в чем-то аналогично снятию губернатора с поста президентским указом и в каком-то смысле является распространением исполнительной вертикали на муниципальную власть. Но представьте, что вы рядовой обыватель. И тогда вы, возможно, скажете: «Мне все равно, муниципальная или государственная власть будет обеспечивать меня водой и теплом, поликлиникой и стадионом, кинозалом и автобусным маршрутом. Я, господа начальники, в ваши игры не играю. Я территорию своего обитания на государство и муниципалитет не делю и отпущенные на мою душу казенные рубли, приму, только дай, из какого угодно кармана, государственного или муниципального - мне безразлично».

Народ говорит «сельсовет». Привычно и понятно. «Муниципальное образование» не приживается в языке. А в самой российской реальности? Тоже не очень. Вот недавно Союз представительных органов муниципальных образований России обратился к президенту, правительству и Федеральному собранию с просьбой «снизить ставку рефинансирования до 1,5-2 процентов, чтобы стоимость кредитов снизилась до 5-7 процентов годовых». Российские муниципалитеты переживают кризис особенно тяжело. В городских закромах денег и прежде-то было негусто, а теперь их и вовсе осталось на донышке. Впрочем, это проблема системная, кризис лишь обострил ее. Например, муниципальным властям оставляют 100 процентов налогов на рекламу (легко представить, каковы рекламные доходы в сельской местности), а вот акцизы на топливо и алкоголь, налоги от игорного бизнеса достаются региональным администрациям. Отчасти еще и поэтому муниципальные образования находятся в экономической зависимости от регионов.

Что ж, скудость ресурсов, как всегда, редактирует реформаторские прокламации. В условиях, когда бюджет в три раза меньше, чем государственные обязательства, обещать муниципальным властям широкую самостоятельность было опрометчиво. Потому что дальше - одно из двух: либо увеличивать бюджет, либо урезать государственные обязательства перед населением. Поскольку новые бюджетные источники в ближайшее время не появятся, то легко догадаться, по какому пути будет предложено двинуться. Но сокращать социальные обязательства закон не велит, а сохранять их в неприкосновенности казна не позволяет.

Реформа местного самоуправления… Разговоры о том, что она не терпит промедления, продолжаются уже года четыре, если не больше. Уже сам этот срок, в течение которого реформа законодательно стартовала, но так и не финишировала, наводит на мысль: промедление вполне терпимо. Когда законопроекты о реформе принимались Госдумой в первом чтении, президент Конгресса муниципальных образований России Олег Сысуев, помнится, сказал: «Мэры на местах боятся, что их «кинут». Мэры боялись не напрасно. Они говорили: расширение полномочий местной власти должно подкрепляться финансово. Для начала следует принять соответствующие поправки к Налоговому и Бюджетному кодексам. Без этих поправок суть затеянных преобразований напрочь выхолащивается.

Наблюдая, в каких муках рождается на свет реформа местного самоуправления, трудно отделаться от ощущения исторического дежа вю. Ведь еще в 1864 году организация местного самоуправления была закреплена в России положением о земских учреждениях и городовым положением: земская и городская власть отделялась от государственной. Но спустя тридцать лет пришлось пересматривать эту практику по соображениям, изложенным в пояснительной записке к проекту нового земского положения, разработанного под руководством графа Толстого: «Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный антагонизм между ними».

Попытки устранить этот самый антагонизм, с помощью финансовых механизмов сделать местную власть реальной властью, как будто бы предпринимаются. Муниципальным образованиям дается право собирать налоги, на собственные средства содержать милицию, школы, больницы и т.п. Но без внесения необходимых поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы муниципалитеты этих денег не увидят. Приобретя не обеспеченные местной казной большие полномочия и соразмерную им ответственность, мэры стали еще более уязвимы для критики со всех сторон. В том числе и со стороны муниципальных собраний, которые скоро получат право отстранять градоначальников от должности.

Валерий Выжутович – политический обозреватель, публицист

Версия для печати