01.06.2009 | Марина Войтенко

Бюджет в России больше, чем бюджет

Для экономистов и финансовых аналитиков структура бюджетного послания президента РФ не оказалась неожиданной. Текущая ситуация в экономике России достаточно сложная, глобальный финансовый экономический кризис продолжается. В последние три недели ведущие международные аналитические институты постоянно снижали свои прогнозы по уровню мирового ВВП, а данные статистики сбивали накал оптимистических настроений. В докладе «Ситуация и перспективы мировой экономики-2009», обнародованном 27 мая Департаментом экономических и социальных вопросов ООН, в очередной раз подчеркивается - мировая экономика столкнулась с самым тяжелым кризисом со времен Второй мировой войны. В текущем году ожидается ее падение на 2,6%, хотя еще в начале года этот прогноз был более оптимистичен - эксперты полагали, что темпы глобального экономического развития по наихудшему сценарию составят «+0,5%».

По данным Минэкономразвития, ВВП России в апреле снизился на 10,5%, а за четыре месяца снижение составило 9,8%. С учетом сезонного фактора, ВВП в апреле снижался в 2 раза медленнее, чем в марте – 0,4% против 0,8%. Этому во многом способствовало падение инвестиций на 15,2% (год к году), а с января по май - на 15,8%. Здесь, правда, тоже наблюдается слабая позитивная тенденция. Согласно предварительным оценкам, инвестиции в апреле выросли на 3,4% к марту, тогда как к году сократились на 16,2%. Динамика данного показателя приятно удивила и аналитиков. По прогнозу экспертов Банка Москвы, по итогам года сокращение инвестиций не должно превысить 9%.

Добавляет позитива и ситуация с потоками капитала. По итогам первого квартала чистый отток капитала составил $35 млрд, а в апреле - $1,5 млрд, что ниже прогнозируемого ранее Центробанком уровня в $2 млрд. В мае в Минфине ожидают положительный показатель притока капитала, который может составить чуть более $2 млрд.

Сокращение розничной торговли в апреле в годовом выражении ускорилось до 5,3%, а в целом за 4 месяца снижение составило 2,2%. То есть риск того, что спад в розничной торговле будет нарастать вслед за снижением доходов населения, сжатием потребительского кредитования, реализовывается. Однако с учетом сезонного фактора скорость снижения розничного товарооборота замедлилась – с «-0,7%» в марте до «-0,5%» в апреле. Тем не менее, это существенно хуже средних значений для апреля за последние годы. Так, в период с 2004 по 2008 гг. розничные продажи в апреле в среднем росли на 1,5% месяц к месяцу. То есть, динамика розничных продаж свидетельствует о продолжении сокращения потребительского спроса.

С одной стороны, налицо, пусть и слабые, но позитивные тенденции: рубль укрепляется, стоимость нефти растет, в мае ожидается уже приток вместо оттока капитала. Но все это пока не явилось стимулом даже к слабому росту, а лишь позволило промышленности остаться на плаву. Производство все еще «колеблется» на том низком уровне, который сформировался после падения с октября прошлого по январь этого года. Эксперты ожидают, что взлет цен на нефть выше $60 за баррель скажется на экономике через 3-6 месяцев. И только после этого возможно некоторое оживление. Эффект от антикризисных мер правительства, на которые пошел каждый седьмой рубль бюджета, тоже сможет проявиться лишь к четвертому кварталу: именно такой срок должен пройти, пока деньги эти дойдут до предприятий, пока те обновят производство, наконец, пока восстановится платежеспособный спрос.Совершенно очевидно, что такая ситуация большой неопределенности существенно сказывается на содержании бюджетной политики. И содержащееся в Бюджетном послании Президента РФ указание на необходимость базирования бюджетного планирования на консервативных оценках цен на сырье полностью оправдало ожидания экономистов и финансовых аналитиков. Без этого поддержание макроэкономической стабильности становится почти невыполнимой задачей в условиях высокого риска «второй волны» кризиса.

Конечно, накопленные правительством страны ресурсы позволили смягчить падение российской экономики. Однако, несмотря на некоторую весеннюю стабилизацию, данные мониторинга Института экономики переходного периода свидетельствуют о том, что в течение следующего полугодия возникновение новых проблем в финансовой системе РФ вполне возможно. Зафиксированное экспертами состояние системы «индикаторов-предвестников» соответствует вероятности увеличения масштабов финансовой нестабильности в течение ближайших одного-двух кварталов на уровне не более 40%. Это может быть вызвано как ухудшением мировой экономической конъюнктуры, так и внутренними проблемами, связанными, например, с ростом просроченной задолженности нефинансового сектора перед российскими банками. Нельзя исключить, что могут потребоваться значительные дополнительные государственные средства для поддержки как банковской системы, а возможно и заемщиков.

Поэтому вполне понятна весьма консервативная позиция Министерства финансов. Бюджет на следующий год Минфин будет составлять, имея в виду нулевой рост экономики РФ. В то время как у Минэкономразвития на 2010 год два сценария: в лучшем случае ожидался рост ВВП на 0,5% (ранее планировалось 3,8%), в худшем - падение на 0,9% (ранее планировался рост на 2,8%). По предварительному прогнозу Минфина, бюджет в 2010–2012 годах будет рассчитываться исходя из цены на нефть в диапазоне $50–53 за баррель. «Конечно, цены могут оказаться и выше. И для нас это было бы, безусловно, лучше. Но рисковать исполнением обязательств мы не имеем права», - подчеркнул Президент РФ на совещании с членами Правительства и руководителями палат Федерального Собрания о бюджетной политике в 2010–2012 годах.

Основным приоритетом расходной части бюджета остаются социальные обязательства государства, увеличение их адресности и антикризисная политика. Это и проведение пенсионной реформы, и финансирование программ занятости, и увеличение пособий по безработице, и осуществление мер поддержки финансового и реального секторов, включая программу развития малого бизнеса. Реализация запланированных реформ и модернизация экономики потребуют серьезного изменения структуры бюджета, заявил Президент РФ Дмитрий Медведев, оглашая 25 апреля перед членами правительства тезисы Бюджетного послания на 2010-2012 годы. Бюджет «должен, наконец, превратиться в один из ключевых инструментов достижения нашей долгосрочной цели», - подчеркнул президент.

Планируется пересмотр ряда государственных программ, перенесение сроков их выполнения. А это означает необходимость концентрации ресурсов на самых приоритетных направлениях, связанных с социальным развитием, с национальными проектами, инфраструктурой, но при общем снижении расходов. Вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин подчеркнул: снижение дефицита бюджета до 5% ВВП в 2010 году и 3% ВВП в 2011 году - это серьезная задача, которая требует реструктуризации бюджетных расходов, реформы бюджетных учреждений, повышения отдачи от каждого рубля. Все министерства и ведомства должны будут пройти защиту своих новых бюджетов на 2010 - 2012 годы с условием обязательного повышения эффективности расходов. Соответствующие индикаторы и показатели еще предстоит внедрить.

Экономисты ожидают жесткого бюджетного планирования с резким сокращением объемов субсидий и концентрацией расходов на небольшом числе приоритетов. Руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич считает, что это правильная политика, т.к. субсидии не спасают от спада промышленного производства. Если раньше финансовые власти России шли по экстенсивному пути, «заливая» проблемные участки экономики деньгами, то сейчас нужно повышать как эффективность экономической политики в целом, так и отдачу от реального и финансового секторов.

Очевидно, что необходимость сокращения расходов федерального бюджета вынуждает и регионы, и компании в своей деятельности ориентироваться в большей степени на собственные средства. Четко обозначен приоритет рыночных методов управления, например, переход от бюджетного финансирования организаций, в том числе через вложения в уставный капитал, к использованию механизма рефинансирования долговых обязательств организаций. Регионам, в частности, настоятельно рекомендуется обеспечить реструктуризацию бюджетной сети, оптимизировать расходы на содержание своих органов управления и сосредоточиться на обеспечении увеличения собственной доходной базы преимущественно за счет развития малого и среднего предпринимательства. Предлагается также активно расширять региональные и местные полномочия, при этом, отмечают в Институте экономики переходного периода, вопросы финансового обеспечения даже не поднимаются. То есть, по существу, это прямое стимулирование к повышению заинтересованности региональных властей в создании благоприятного климата для развития предпринимательства, в том числе и за счет снижения административных барьеров.

Более того, на фоне явно сдержанной межбюджетной политики со стороны федерального центра планируется усиление механизмов финансового контроля, вплоть до введения временных финансовых администраций в случаях невыполнения субъектами Федерации и муниципальными образованиями своих обязательств или неэффективного использования предоставленной финансовой помощи. Однако эксперты опасаются, что сокращение межбюджетных трансфертов в ряде случаев может привести к ухудшению бюджетной обеспеченности регионов и/или муниципалитетов и, как следствие, к росту взаимных претензий между уровнями власти и консервации кризисных явлений в региональных экономиках. В то же время, при запланированном дефиците бюджета-2009 с учетом уже осуществляемых антикризисных мер в 8%, а при наихудшем сценарии, по расчетам Минфина, и в 9% кроме реформы межбюджетных отношений и повышения ответственности и самостоятельности всех экономических агентов другой альтернативы нет. Резервного фонда на решение всех проблем не хватит. На минувшей неделе вице премьер, министр финансов Алексей Кудрин ясно дал понять, что при дефиците бюджета 5% в 2010 году фонд будет потрачен. «Но если нам удастся сокращать дефицит до 3% в последующем, то при цене на нефть свыше $50 есть перспективы, что резервный фонд снова начнет восстанавливаться уже с 2011 года». Дефицит бюджета РФ уже сопоставим с показателями США (13% ВВП) и Великобритании (12% ВВП). Это, безусловно, тревожный звонок. Standard & Poor’s, например, предупредило на истекшей неделе, что при отсутствии перемен к лучшему не исключает в 2010 году снижения кредитных рейтингов этих стран. Россия уже вплотную приблизилась к списку таких «кандидатов».

Между тем, доходная часть бюджета продолжает сокращаться. Замглавы Минфина Татьяна Нестеренко еще в апреле говорила, что уже в феврале налоговая и таможенная службы прогнозировали: бюджет может «недосчитаться» в этом году около 800 миллиардов рублей запланированных доходов. Поступление налогов в федеральный бюджет в январе-апреле снизилось больше, чем на треть, в связи с падением оборотов компаний и уменьшением числа реально работающих предприятий. Сильнее всего сократились налог на прибыль (в 2,5 раза) и налог на добычу полезных ископаемых (в 2,1 раза). Правительство поручило Минфину и Минэкономразвития в срок до 1 августа 2009 года найти способы повышения общего уровня собираемости налогов, а также просчитать возможность дополнительного налогообложения газодобывающих компаний.

Индексация налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газ может быть введена в России с 1 января 2010г. Об этом сообщается в проекте основных направлений налоговой политики РФ на 2010-2012гг., одобренном 25 мая на заседании президиума правительства РФ. Напомним, основным плательщиком НДПИ на газ является «Газпром». Ставка этого налога для газовиков с 2006 года остается неизменной и составляет 147 рублей за 1 тыс кубометров. Дискуссия о повышении НДПИ в газовой отрасли началась в 2007 году после того, как правительство определило перспективы рынка газа на ближайшие годы. В частности, было принято решение об ускоренном повышении регулируемых цен на газ и доведении их к 2011 году до уровней равнодоходных с экспортными. В 2008 году Минфин и Минэкономразвития предлагали повысить ставку налога для отрасли в 5 раз - до 735 рублей за 1 тыс кубометров в 2010 году. Но решение об индексации было отложено до 2010 года из-за существенных объемов инвестпрограммы «Газпрома».

Теперь вместо обсуждаемого ранее резкого повышения НДПИ Минфин предлагает иной вариант, менее негативный для газовой отрасли, отмечают эксперты. Ежегодная индексация налога будет осуществляться на основе динамики внутренних оптовых цен на газ, что, конечно, скажется на доходах бизнеса, однако в меньшей степени, чем это могло бы случиться при резком повышении налогового бремени. При этом, как считают эксперты, повышение ставки НДПИ на газ устранит диспропорции во внутреннем регулировании рынка, сделает налогообложение отрасли более прозрачным и в значительной мере позволит приблизить деятельность газового монополиста к условиям близким к реальному рынку. С другой стороны, аналитики все еще сомневаются в успехе внедрения НДПИ для газовой отрасли. И дело здесь не в экономике. Слишком сильны амбиции газового монополиста, долгое время пользующегося своим привилегированным положением. Вполне возможно, что Газпром отстоит свои сверхдоходы и в этот раз, сославшись на экономический кризис и необходимость осуществления своей инвестиционной программы, например, по предполагаемому строительству дорогостоящих проектов «Северный поток» и «Южный поток».

Между тем, эксперты отмечают, что властям придется искать компромисс при решении двух диаметрально противоположных задач, поставленных в бюджетном послании президента. С одной стороны, необходимо стимулировать модернизацию российской экономики, а с другой - обеспечить налоговое пополнение бюджета. Вполне понятно, что в таких условиях снижение налоговой нагрузки для смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от замены единого социального налога на страховые взносы может быть выполнено только в режиме «тонкой настройки». Для отдельных категорий налогоплательщиков, например, для сельхозпроизводителей и IT-компаний, будет предусмотрен переходный период, в течение которого ставка взносов не повысится сразу до 34%. Этот льготный режим будет действовать до 2015 года. Как быть остальным «категориям» пока непонятно. Но есть надежда на то, что эта задача будет решаться. Ведь президент в Бюджетном послании подчеркнул, что важнейшей задачей является определение экономически оправданного уровня налоговой нагрузки, который стимулировал бы развитие предпринимательства, поиск и применение передовых технологий. Председатель правления Института современного развития Игорь Юргенс, во всяком случае, уверен, что реформирование ЕСН пойдет своим чередом, а налоговые послабления будут искать в другом месте.Что касается совершенствования налогового администрирования, то и тут участники рынка возлагают большие надежды на реалистичность подходов. Так, например, по мнению большинства экономистов, да и министра промышленности и торговли Виктора Христенко, практика администрирования налога на добавленную стоимость и сбора таможенных платежей в условиях кризиса является для промышленников более значимой, чем размер ставок. Решив вопрос об ускоренном возврате НДС, государство серьезно облегчит положение бизнеса, особенно в условиях кризиса.

В Бюджетном послании говорится, что «налоговая политика должна быть нацелена на решение двух основных задач - модернизацию российской экономики и обеспечение необходимого уровня доходов бюджетной системы». Иными словами, весь комплекс налоговых мер, с одной стороны, стимулирует предпринимателя к вложениям в те или иные отрасли или виды деятельности. А с другой - пополняет или, наоборот, истощает бюджет. От того, какую политику выберет государство, зависит развитие экономики не только в ближайшие годы, но и в более дальней перспективе.

По мнению экспертов ИнСоРа, Бюджетное послание на 2010-2012 гг. Президента РФ Дмитрия Медведева, похоже становится точкой отсчета «нового времени» для антикризисных действий. В нем нет пафоса, зато много «техзаданий». Обнадеживают и главные принципы: бюджетная политика должна строиться на основе макроэкономической стабильности; безусловный приоритет – рост эффективности использования государственных средств; господдержка в условиях кризиса только в обмен на собственные усилия по модернизации и инновационному развитию. Тем самым, по сути дела, дан старт процессу «перезагрузки» антикризисных действий с ориентацией на их постепенное перерастание в механизмы стимулирования качественного послекризисного роста. Важно уже не как, а в каком виде страна выйдет из кризиса.

Таким образом, Бюджетное послание определило вектор развития регулятивной среды. Цифры важны, но еще актуальнее принципы бюджетной политики, предполагающей серьезные институциональные изменения. Макроэкономическая стабильность – это своего рода якорь процесса. Но для этого потребуется и «перезапуск» госрегулирования как такового, и уточнение места и роли государства в экономике, и политическая воля к проведению ранее отложенных реформ. Поскольку же речь идет о так называемом «длинном кризисе», то модернизационное содержание антикризисной программы будет диктовать также и необходимость пересмотра ряда позиций концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года.

Марина Войтенко – руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

Версия для печати