23.12.2009 | Сергей Михеев

Проблемы Каспия решить можно только в пятистороннем формате

Визит Дмитрия Медведева в Ашхабад снова привлёк внимание к проблемам перспектив прикаспийского сотрудничества. Проблемы региона Каспийского моря давно находятся в центре внимания не только прикаспийских государств, но и мирового сообщества в целом. Уникальное географическое положение на пути транзитных маршрутов, запасы углеводородного сырья и других природных ресурсов, геополитическое значение региона трудно переоценить. Всё это не может не притягивать к Каспию самые разные силы.

Однако если для пяти прикаспийских государств – Азербайджана, Ирана, Казахстана, России и Туркменистана – Каспий является «родным домом», от состояния дел в котором в значительной степени зависит благополучие каждой из пяти стран, то для многих внешних игроков Каспийское море не более чем средство для решения своих задач, зачастую никак не связанных с интересами народов, населяющих регион.

Для них это арена, на которой ради своих корыстных целей они готовы сталкивать лбами прикаспийскую «пятёрку», на деле применяя известный принцип «разделяй и властвуй». Печально, но факт – чем больше разногласий между странами региона, тем удобнее внешним силам решать здесь свои проблемы, не взирая на издержки для настоящего и будущего прикаспийских соседей. И по этому поводу не стоит питать иллюзий и обманываться заклинаниями на тему борьбы за мировую демократию. Это вполне циничный, но, к сожалению, достаточно эффективный для внешних игроков подход. Ещё более эффективным его, к сожалению, позволяют делать сами прикаспийские государства, не только завязавшие тугой клубок взаимных противоречий и нерешённых споров, но и периодически обращающихся за арбитражем к тем самым третьим странам, весьма далеко находящимся от Каспия. Однако подобный «арбитраж» обычно не бывает бескорыстным, и, постепенно проникая в регион, внешние силы уже начинают требовать свою «законную долю», предъявлять свои «законные права» на регулирование ситуации в прикаспийском регионе.

Представляется, что время для более осознанного и ответственного коллективного подхода «пятёрки» к решению имеющихся проблем Каспия уже пришло. Ждать и тянуть бесконечно невозможно и откровенно вредно. Споры по поводу правового регулирования на Каспии длятся почти уже 20 лет! Сколько ещё лет потребуется «пятёрке», чтобы осознать общие интересы?

Возможно, это прозвучит жёстко, но представляется совершенно очевидным тот факт, что, если прикаспийская «пятёрка» не сможет самостоятельно решить проблемы мирного и взаимовыгодного освоения Каспия, регулирования жизни в этом регионе на благо всех проживающих здесь народов, тогда, воспользовавшись разногласиями, это за них сделают другие. Причём сделают так, как это, в первую очередь, будет выгодно им.

Скорее всего именно поэтому президент России Дмитрий Медведев заявил 17 августа 2009 года на совещании в Астрахани по вопросам Каспийского сотрудничества о необходимости продолжения проработки идеи создания Организации каспийского экономического сотрудничества (ОКЭС).Наиболее проблемным вопросом остаётся вопрос о правовом статусе Каспия. Современная «повестка дня» по вопросу о правовом статусе Каспия была обозначена в ходе прошедшего 16 октября 2007 года в Тегеране второго саммита глав прикаспийских государств. Основными пунктами данной позиции, сохранившими актуальность до настоящего момента, являются:

1) раздел акватории Каспия на внутренние воды, территориальное море размером не менее 12 морских миль, рыболовные зоны размером 25-30 морских миль и общее водное пространство. В основу этого предложения легли отдельные положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 года;

2) обозначение линии государственной границы между прикаспийскими государствами по внешним рубежам территориального моря. В пределах этой границы каждое прибрежное государство должно осуществлять исключительную юрисдикцию и обладать всей полнотой власти в соответствующей зоне Каспия;

3) предоставление всем прикаспийским странам в рамках общего водного пространства права на свободу судоходства и рыболовства на основе согласованных квот вылова и лицензирования промысла;

4) юридическое оформление взаимодействия прикаспийских государств в сфере использования, охраны и воспроизводства биоресурсов Каспия путем подписания в этих целях соответствующего пятистороннего соглашения. В частности, предлагается установить распределение квот на вылов осетровых, при котором из всего общего допустимого улова Иран получает 45%, Россия – 27%, остальные три государства – 28%;

5) закрепление в Конвенции о правовом статусе Каспийского моря положения о праве внутриконтинентальных прикаспийских государств на свободу транзита всеми транспортными средствами и доступа к другим морям и Мировому океану, предусмотренные в ряде универсальных международных договоров.

Все перечисленные выше положения определяют, в первую очередь, позицию России и Казахстана. России необходимо скорейшее определение правового статуса Каспия и достижение консенсуса между всеми прикаспийскими государствами относительно раздела моря. Россия, ко всему прочему, обязана заботиться и о безопасности своих границ и прилегающих к ней территорий.

Противодействие военно-политическим угрозам на Каспии значимо для поддержания обороноспособности всей страны. Такие комплексные задачи могут увязываться с разрешением других конфликтов или кризисных ситуаций. Таких, например, как проблема карабахского урегулирования у Азербайджана, угроза конфликта «Иран-США», а также внутренние проблемы Северного Кавказа. Российские республики и области на юге страны нуждаются в осознанной каспийской политике России через возможное вовлечение в крупные экономические проекты.

Так или иначе, но происходит постепенное сближение позиций РФ и РК с подходами азербайджанской стороны, что особенно четко прослеживается, если обратиться к исторической ретроспективе.Добившись определенных успехов в развитии своей энергетической политики, Азербайджан в настоящее время старается сформировать более гибкий курс в отношении подходов других государств к вопросам о статусе Каспия. Во многом это стало возможным благодаря тому, что остальные страны пятерки, за исключением, пожалуй, Ирана, согласились с секторальными принципами раздела Каспийского моря, когда шельф делится на национальные сектора, границы определяются на водной поверхности при сохранении свободы судоходства и общей охраны биоресурсов.

Важным этапом в новой трактовке раздела моря стало подписание Казахстаном и Россией в июле 1998 года соглашения о разграничении дна северной части Каспийского моря для осуществления суверенных прав на недропользование.

Отношения Москвы и Баку ощутимо сблизились после визита в Азербайджан президента Владимира Путина в январе 2001 года. Тогда впервые удалось достичь компромисса по вопросу правового статуса Каспия. Российско-казахстанский подход начала 2000-х гг., близкий к ранним предложениям Азербайджана, позволил Баку сначала договориться с Москвой, а в ноябре 2001 года подписать двустороннее соглашение с Астаной. Во всех этих документах речь идет фактически о демаркации национальных секторов пропорционально длине береговой линии каждой из пяти прибрежных стран.Венцом усилий трех стран стало общее соглашение между Казахстаном, Азербайджаном и Россией о точке стыка линий разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря, достигнутое 14 мая 2003 года. После этого основные усилия Баку были направлены на достижение согласия с Ираном и Туркменистаном.

Были образованы двусторонние комиссии, которые занимаются согласованием позиций. Однако серьезных прорывов пока достичь не удалось. Разве что со сменой лидера в Туркмении Баку и Ашхабад начали разговаривать друг с другом на более системной основе.

В ноябре 2008 года во время визита в Ашхабад президента Азербайджана Ильхама Алиева прозвучали предложения о совместной разработке спорных месторождений. Ожидается, что в будущем Азербайджан и Туркменистан используют опыт своих северных соседей - России и Казахстана, разделивших спорные месторождения по принципу «50 на 50».

В настоящий момент Баку поддерживает:

1) раздел водоема, исходя из секторального деления, по серединной линии, но без образований «внутренних морей», чтобы границы секторов считались государственными границами;

2) предложение Казахстана юридически закрепить право прикаспийских государств на свободный транзит через внутренние воды России транспортных средств к другим морям и Мировому океану;

3) предложение Казахстана о согласовании маршрутов подводных трубопроводов лишь теми странами, по территории которых они могут проходить.

По-прежнему камнем преткновения на переговорах является позиция Ирана, который последовательно затягивает переговорный процесс по определению правового статуса Каспия и использует каспийский фактор для решения собственных проблем, зачастую не связанных с урегулированием региональных вопросов.

Вместе с тем, следует признать, что именно иранский проект договора об Организации сотрудничества прикаспийских государств (ОСПГ) стал первым интеграционным предложением по совместному решению вопроса правового статуса Каспия. В проекте Конвенции по ОСПГ была определена следующая цель: сближение экономических и политических интересов стран-участниц при эксплуатации ресурсов Каспийского моря. Предполагаемое межгосударственное объединение прикаспийских государств на первых этапах должно было накопить максимальный объем информации о Каспийском море, его ресурсах, а также выявить возможности развития региональных стран на основе сотрудничества и создания стабильности в регионе, установления в нем мирной атмосферы.

Но в дальнейшем колебания позиции Ирана относительно каспийского раздела были значительными. Первоначально Тегеран соглашался с российским предложением объявить собственностью каждого государства только 45-мильную прибрежную зону, а остальную акваторию оставить в совместном пользовании. Но после заключения договоренностей России с Казахстаном в 1998 г. о разделе Каспия на национальные сектора, позиции Ирана и России по этой проблеме разошлись. Уже в мае 1999 г. иранская сторона окончательно определилась с самостоятельной позицией, выступив против разделения Каспия на национальные сектора, считая, что его энергетические ресурсы должны разрабатываться на равноправной основе всеми государствами региона.

Для Азербайджана именно Иран стал самым серьезным оппонентом в продвижении идеи секторального деления Каспийского моря. Причем в позиции официального Тегерана присутствуют противоречия, позволяющие Баку сохранять вектор прежней политики. Отказавшись от вхождения в консорциум по освоению месторождения «Азери-Чариг-Гюнешли» (АЧГ), Иран спустя несколько лет согласился получить 10% участия для своей национальной нефтяной компании NIOC в разработке газовой структуры «Шахдениз», также располагающейся в азербайджанском секторе Каспийского моря.

В июле 2001 года на Каспии произошел первый и пока последний вооруженный инцидент между двумя прикаспийскими странами. Иранские боевые корабли помешали реализации проекта международного консорциума под руководством британской BP по освоению перспективных структур «Алов», «Араз» и «Шарг», расположенных в южной части Каспия в районе морской границы Азербайджана и Ирана.Исследования блока «Араз-Алов-Шарг» с примерными запасами газа в 700 млрд кубометров с того времени были приостановлены, а международный консорциум в составе азербайджанской ГНКАР, британской BP, американского Exxon Mobil, норвежской Statoil, турецкой TPAO и канадской Alberta Energy заморозил свою деятельность.

В настоящий момент, согласно официальным заявлениям представителей азербайджанского МИДа, без разделения границ Каспия не может быть и речи о разработке этих месторождений.Что касается месторождения «Кяпаз», то Азербайджан намерен четко определить координаты срединной линии с Туркменистаном. Несмотря на то, что в советских технических картах месторождение «Кяпаз» относили к азербайджанской части моря, Азербайджан также отказался использовать месторождение без определения отношений с Туркменистаном.

Иран настаивает на разделе моря по принципу равных долей (20% каждому). При таком раскладе национальный сектор Ирана становился бы больше, нежели граница, которая пройдет в случае раздела по срединной линии. Это, безусловно, породило бы новые проблемы, например, ограничение свободы судоходства.

До настоящего времени Тегеран настаивает на том, что разработке каспийских ресурсов должно предшествовать определение и согласование всеми пятью странами правового статуса Каспия. Однако эта позиция фактически влияет лишь на активность освоения иранского сектора Каспия, в то время как все остальные страны-партнеры уже находятся на более высокой стадии разработки своих углеводородных ресурсов.

«Особое мнение» сохраняет также Туркменистан, но позиция официального Ашхабада постепенно сближается с подходами «тройки». Это проистекает из особенностей формирования внешнеполитического курса Туркменистана. С момента обретения независимости Туркменистан, получив официальный статус нейтральной страны, выбрал крайне осторожную тактику участия в переговорах по определению нового правового статуса Каспийского моря. Наличие газовых месторождений на суше позволяло Ашхабаду рассматривать вопрос о развитии каспийских ресурсов как «отложенную тему».

В то же время возникновение споров между Туркменистаном и Азербайджаном о границах секторального разделения вынуждало Ашхабад постепенно занять более активную позицию в ходе переговоров, которая в эпоху Сапармурада Ниязова сводилась в стратегическом плане к «затормаживанию» процессов регулирования проблемы правового статуса Каспия. Так, во время проведения первого саммита прикаспийских стран С.Ниязов практически не смог сформулировать ясную повестку дня.Более того, туркменское руководство до сих пор не определило окончательные принципы собственной позиции по отношению к правовому статусу Каспия.

Поэтому позиция Туркменистана внешне выглядит «подвижной», в некоторых случаях она сближается с жесткой позицией Тегерана, а в других случаях Ашхабад выражает согласие с планом раздела Каспия, предложенным Россией, Азербайджаном и Казахстаном.

С приходом к власти нового президента Гурбангулы Бердымухамедова туркменская политика по Каспию значительно активизировалась. Возобновились контакты с Азербайджаном, интенсифицировался переговорный процесс с Казахстаном и Россией.

Вместе с тем Туркменистан не избежал спора с Ираном. Он возник из-за намерений разрабатывать пограничные месторождения блоков №№ 27, 28, 29, 30 в южной части туркменского сектора консорциумом российских компаний «Зарит». Их работа столкнулась с протестами Ирана, который заявил о претензиях на данный район. Россия приглашала Иран войти в состав «Зарита», однако Тегеран отклонил предложение, заявив, что до определения правового статуса Каспия, разработка данных блоков невозможна. В итоге в апреле 2004 г. руководство Туркменистана приняло решение приостановить все переговоры по проекту.

Разногласия между прикаспийскими странами по определения статуса Каспия не позволяют Туркменистану начать в одностороннем порядке разработку спорного месторождения «Кяпаз» (в туркменской интерпретации «Сердар»), на который претендует также Азербайджан. Соглашения, заключенные по отдельности Баку и Ашхабадом, так и остались на бумаге, так как инвесторы отказались от разработки площади до урегулирования азербайджано-туркменского спора.

При новом руководстве Туркмении Баку и Ашхабад возобновили переговоры по делимитации Каспия и перспективах совместного освоения «Кяпаза». Прошлогодний визит в туркменскую столицу президента Азербайджана Ильхама Алиева ознаменовал собой новый уровень отношений, на который вышли страны.Позитивным моментом можно считать недавнее совместное заявление Туркменистана и Ирана, в котором страны выступили за активизацию переговорного процесса по каспийской проблематике и скорейшее определение правового статуса Каспийского моря. Стороны вновь заявили, что статус Каспия должен быть определен исключительно на основе консенсуса и учета интересов всех пяти прикаспийских государств, говорится в последнем заявлении сторон.

Таким образом, существуют реальные перспективы окончательного оформления постсоветской «четверки» каспийских государств, выступающих с консолидированной позицией по вопросу о правовом статусе Каспия. Развитие этого процесса может подтолкнуть и Тегеран к определению формата разумного компромисса.

В то же время очень важно, чтобы в результате сближения позиций бывших советских республик не произошло бы противопоставления «четвёрки» и позиции Ирана. Ведь цель данного сближения – обеспечение перспектив стабильного развития Каспия и прикаспийского региона, а не обострение отношений между пятью прикаспийскими государствами. Поляризация отношений на Каспии по линии Иран-«четвёрка» вряд ли отвечает интересам прикаспийских государств. Скорее всего, плодами такой поляризации воспользуются третьи силы. Впрочем, Тегеран, как и другие участники переговорного процесса, должен осознавать, что бесконечная неуступчивость может привести именно к такому варианту развития событий.

В любом случае, представляется, что ресурс двусторонних консультаций и переговоров по данной проблеме близок к исчерпанию. Разнородный комплекс «особых мнений» необходимо перевести в формат пятистороннего обсуждения. Это, ко всему прочему, сделает более ответственным и подход всех пяти государств, сузив поле для бесконечных манёвров, сиюминутных изменений позиций и двусторонних сговоров.

Сергей Михеев - вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати