28.12.2009 | Татьяна Становая

Экономические инициативы и новые внутриэлитные противоречия

На прошедшей неделе внутри российской власти ощущалась серьезная напряженность. Только-только закончились споры вокруг скандального закона о торговле, как на публику вышел новый конфликт. На заседании президиума Госсовета, вице-премьер и министр финансов России Алексей Кудрин раскритиковал главу ВЭБ Владимира Дмитриева, за что, в свою очередь, получил замечание со стороны президента Дмитрия Медведева. Судя по всему, Минфин столкнулся с трудностями отстаивания своей позиции в отношении создания национальной системы платежных карт (НСПК). Одновременно внутри правительства произошло аппаратное усиление первого вице-премьера Игоря Шувалова, который возглавил объединенную (на основе шести комиссий) комиссию по развитию российской экономики.

В среду президент провел совместное заседание Госсовета и Совета по развитию информационного общества: обсуждались стратегия развития информационного общества в России, ФЦП «Электронная Россия» и портал gosuslugi.ru. Началом скандала послужило выступление главы ВЭБа Владимира Дмитриева, который заявил, что ВЭБ готов стать оператором НСПК. Владимир Дмитриев сказал: «ВЭБ, как институт, созданный государством, для преодоления инфраструктурных ограничений роста, готов стать той платформой, на базе которой могла бы быть создана и процессинговая структура, база данных и, собственно, основные операторские функции по созданию национальной платежной системы».

Идея создания национальной системы платежных карт в России обсуждается едва ли не с 1993 года, например, на базе «Юнион кард». Однако все эти попытки пока были безуспешными. Национальная платежная система должна стать конкурентом международным платежным системам Visa и MasterCard в России, на долю которых сегодня приходится более 85% рынка. За разработку соответствующего законопроекта взялись Минфин и ЦБ, которые планировали внести его на рассмотрение Госдумы уже в декабре этого года. Сначала планировалось, что будет создана отдельная компания-оператор в форме госкорпорации, которая будет отвечать за развитие национальной системы платежных карт. Однако на фоне критики президента в адрес госкорпораций от этой идеи было принято решение отказаться.

В итоге Минфин и ЦБ намеревались создавать НСПК на базе системы Сбербанка «Сберкарт», которая, с целью привлечения в систему новых банков, в 2008 году была переименована в Объединенную российскую платежную систему (ОРПС). Как писал «Коммерсант», система, которая станет ядром национальной карточной системы, получит доступ к бюджетным средствам и возможность зарабатывать на плате за подключение к системе банков. 19 августа старший вице-президент Сбербанка Виктор Орловский сообщил, что банк ведет активные переговоры с ЦБ в области создания НСПК и видит «конструктивную поддержку». «Мы не исключаем, что на базе ОРПС будет создана национальная платежная система», - говорил Орловский в интервью «Прайм-ТАСС».

Определенным сигналом, что внутри правительства на эту тему есть серьезные разногласия, стало заявление ФАС в конце октября этого года. Тогда руководитель службы Игорь Артемьев заявил, что проект по созданию общероссийского конкурента мировым платежным системам Visa и MasterCard настораживает. «Мы всегда против преференций. Нас настораживают их заявления об особом пути», - утверждал Игорь Артемьев, имея в виду проект закона Минфина и ЦБ.

Теперь же Владимир Дмитриев на заседании Госсовета неожиданно озвучил альтернативную идею, причем, судя по словам Кудрина, без согласования с Минфином. Идея ВЭБа состоит в создании НСПК в рамках Почтового банка, который планируется создать на базе «Почты России» и Связь-банка. Напомним, что как раз за неделю до этого ВЭБ одобрил идею преобразования Связь-банка в Почтовый банк. По мнению наблюдателей, за этими процессами стоит советник президента и глава совета директоров «Связьинвеста» Леонид Рейман: именно он контролировал Связь-банк и добился беспрецедентной его санации со стороны ВЭБа в период кризиса. Кроме того, его протеже возглавляет сегодня «Почту России».

Как заявил Дмитриев на заседании Госсовета, ВЭБ готов справиться с задачей создания НСПК благодаря разветвленной филиальной сети, которая может появиться после создания Почтового банка. Дмитриев отметил, что для внедрения в России НСПК необходимо как можно скорее принять закон о ней и определиться с созданием некоммерческого оператора, на роль которого и претендует ВЭБ. При этом глава банка отметил, что оператор национальной системы платежных карт не должен быть коммерческим институтом, одним из коммерческих банков. «Эта ситуация нарушала бы конкуренцию в банковской среде», - сказал он, явно намекая на предложение Минфина создать НСПК на базе Сбербанка.

Выступление Дмитриева вызвало острую критику со стороны Кудрина, который назвал подход Дмитриева к созданию НСПК «спорным», «концептуально неверным». «Что мне кажется не вполне верным в выступлении Дмитриева - он национальную платежную систему как мощную отечественную систему по проведению расчетов, на базе которой можно использовать разные продукты - социальные карты, платежные, карты, связанные с платежными системами Visa или «Сберкарт», путает с национальной платежной системой. Это процессинговые центры, которые могут помочь развить любые такие продукты. В данном случае ВЭБ считает, что он или Почта-банк будет, по сути, может стать базой для такой системы. Я думаю, это не одно и то же», - продолжил глава Минфина. Кудрин также признал, что «предложение ВЭБа не обсуждалось». «Сегодня для меня были несколько неожиданными эти предложения», - отметил вице-премьер. Заметим, что подобное встречается крайне редко и является нарушением гласных и негласных правил аппаратной этики. Фактически речь идет о попытке ВЭБа действовать в обход Минфина и апеллировать напрямую к президенту, игнорируя позицию ключевого правительственного ведомства.

Однако, несмотря на все это, президент Дмитрий Медведев обрушился с критикой на самого Кудрина (известно, что отношения президента и министра финансов весьма напряженные, и Медведев не в первый раз делает ему жесткое замечание). «У нас в стране исторически принято о присутствующих говорить не в третьем лице, а обращаясь по имени отчеству, и если говорится фамилия, то, как правило, добавляется имя и отчество. Алексей Леонидович (Кудрин), просил бы вас об этом не забывать», - сказал глава государства. «Извините, я учту это», - ответил министр финансов, на что Дмитрий Медведев сказал, что не у него нужно просить извинений. Президент о самом предмете спора высказался нейтрально: «Естественно, все это надо будет пообсуждать, и у меня в проекте поручений по итогам сегодняшнего заседания Госсовета содержится соответствующая формулировка без указания того, на какой базе это все будет делаться. Но срок короткий - до 1 февраля 2010 года».

Интересно, что Медведев через день выступил с резким замечанием в адрес главы ГК «Ростехнологии» Сергея Чемезова. Во время совещания он попросил у Медведева разрешения ответить на слова президента о проблемах импортозамещения. На что Медведев спросил: «У вас еще что-то?» «Нет-нет. Я на вашу реплику хотел бы дать пояснение», - сказал Чемезов. «Нет, на мою не надо. Моя не реплика уже, а приговор. Реплики у вас, а все, что я говорю, - в граните отливается», - подчеркнул Медведев. «Понятно, спасибо», - ответил Чемезов. Столь резкие слова в отношении путинских людей Медведев никогда не произносил, равно как он никогда так жестко не демонстрировал свою президентскую «самость».

Тем временем, союзником Кудрина выступил глава аппарата правительства и вице-премьер Сергей Собянин - он заявил, что Сбербанк создавал собственную платежную систему, которая работает успешно в ряде регионов. «Операторами национальной платежной системы должны быть сами банки, национальная платежная система - это надбанковская структура, либо объединение банков», - сказал Собянин, поддержав позицию Кудрина. «Речь не идет о каком-то одном банке, это не должен быть один орган, это должны быть некие правила, по которым они соединяются и работают, а такие услуги, как продукт, могут предоставляться любым банком на базе некой системы», - сказал Кудрин журналистам после заседания Госсовета. Министр финансов считает, что «это заблуждение, что мы создадим аналог того, что уже создано крупными мировыми системами». «То, что представил Внешэкономбанк - это никто не видел и до этого нигде не объявлялось», - прокомментировал глава Минфина выступление руководителя Внешэкономбанка на заседании Госсовета.

В итоге ситуация развивается по аналогии с событиями вокруг законопроекта о торговле, когда администрация президента выступила против проекта, предложенного правительством, несмотря на его принятие в Госдуме в первом чтении. Так, законопроект о госуслугах и электронном правительстве снят с рассмотрения парламентом, хотя он 16 декабря был рекомендован к принятию во втором чтении комитетом по конституционному законодательству. В середине ноября на заседании правительства Владимир Путин говорил о том, что законопроект должен был пройти парламент уже до конца года. Однако Государственно-правовое управление президента выступало против его принятия и угрожало не допустить, чтобы глава государства поставил под ним свою подпись, пишет «НГ». По данным издания, идейным вдохновителем подготовки законопроекта был Сергей Собянин. Суть законопроекта заключалась в том, чтобы привлечь банки к реализации проекта «Электронное правительство» в рамках государственно-частного партнерства. Банкам предлагалось стать соинвесторами программы. А в качестве компенсации они могли рассчитывать на зачисление на специально открываемые счета пенсий, пособий и зарплат бюджетников. В законопроекте содержалась оговорка, что государственные выплаты будут переводиться на кредитные карты с 2012 года, однако граждане, не желающие пользоваться карточками, могут отказаться от их получения, написав соответствующее заявление. «НГ» пишет, что в итоге к Госсовету планировалось представить альтернативную идею создания Почтового банка, из-за чего и было принято решение отказаться от варианта Собянина.

Таким образом, получается, что на заседании Госсовета второй раз за последнее время проявились разногласия между Кремлем и правительством (первый раз это произошло при обсуждении законопроекта о торговле). Механизм принятия решений тем самым усложняется – возможно, что при этом усилится роль первого вице-премьера Игоря Шувалова. Он на минувшей неделе возглавил новую объединенную правительственную комиссию по экономическому развитию и интеграции. Она создается на базе шести комиссий: комиссии по повышению устойчивости российской экономики (антикризисная), комиссии по вступлению в ВТО и ОЭСР, по экономической интеграции, по техническому урегулированию, по защите интеллектуальной собственности и по таможенно-тарифному регулированию. Шувалов связал такие изменения с решением о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Белоруссии и Казахстана. Он указал, что решения на комиссии будут носить обязательный характер, а не рекомендательный как прежде. При этом он отнял часть полномочий у Виктора Зубкова (комиссия по таможенно-тарифному регулированию), подчеркнув свою роль второго человека в правительстве.

Тем временем, Алексей Кудрин станет вместо Шувалова главой совета при президенте РФ по развитию финансовых рынков. Совет при этом получит более широкие функции за счет финансово-кредитной политики. Однако вряд ли это стоит рассматривать как повышение: под началом президента Кудрину работать намного сложнее. Более того, выведение вопросов финансово-денежной политики на президентский уровень позволит Медведеву иметь больше возможностей для влияния на непосредственную сферу влияния Кудрина. Заметим, что ранее, после создания Совета по финансовым рынкам, с ним были связаны очень высокие ожидания: считалось, что он станет едва ли не дублирующим правительственные функции органом при президенте. Однако в таковой институт он так и не превратился и уход оттуда Шувалова также нельзя рассматривать как его поражение.

Наконец, на прошедшей неделе Кудрин потерпел еще одно поражение. За сутки до общения президента Дмитрия Медведева с руководителями трех федеральных телеканалов и соответственно до обнародования Указа о совершенствовании системы МВД, Алексей Кудрин выступил с заявлением о спорности федерализации финансирования системы внутренних дел. На пресс-конференции в «Интерфаксе» он подтвердил факт обсуждения во властных структурах РФ реформы МВД, включая идею перевода его финансирования на федеральный уровень. Кудрин заявил, что вопрос пока нерешенный, а цена вопроса - дополнительные расходы федерального бюджета на уровне 200 млрд руб. Понятно, что позиция Минфина здесь изначально отрицательная. Однако Указ президента фактически дает указание правительству начать переход к федерализации уже в 2010 году. Кудрин после этого заявил, что это можно будет сделать, но за счет сокращения субсидий регионам.

Если ситуация вокруг законопроекта о торговле казалось исключительной, хотя и показательной, то новый конфликт из-за НСПК между правительством и администрацией президента подтверждает качество системы в целом: конфликтность между различными игроками нарастает, она затрагивает команды двух лидеров – Путина и Медведева. Однако гипотетически это будет наращивать критическую массу конфликтности внутри системы принятия решений, что создает вызов для тандемократии. Такая непривычная для нынешней системы ситуация может создать дополнительные риски для ее стабильности. В то же время при оптимальном сценарии система может обрести гибкость, при которой внутренние дискуссии не ведут к дестабилизации, и существует механизм согласования интересов, позволяющий принимать решения на основе разумных компромиссов.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати