25.01.2010 | Марина Войтенко

Денежные власти: перезагрузка регулятивных мер начинается?!

На истекшей неделе Всемирный банк представил доклад «Перспективы мировой экономики на 2010 год». В нем отмечается: в этом году мировой ВВП возрастет на 2,7%, в 2011-ом – на 3,2% (в 2009-ом он сократился на 2,2%). Рост будет неравномерным – экономики индустриально развитых стран прибавят в 2010-ом 1,3% против падения на 3,3% в 2009-ом. В 2011 году их рост ускорится до 2,3%. При этом совокупный рост развивающихся экономик составит в 2010-2011 годах 5,2% и 5,8% соответственно (итог 2009-го – 1,2%).

Одновременно с World bank повысил свои ожидания МВФ. По оценкам его экспертов, глобальная экономика в 2010 году подрастет более чем на 3%. Наиболее быстрые темпы (свыше 7%) продемонстрируют азиатские экономики (за исключением японской). Прогнозы по России обе международные финансовые организации не изменили – рост ВВП вероятен в диапазоне 2,7-3,2%¹ .

Общая черта документов Всемирного банка и МВФ – озабоченность по поводу неустойчивости роста-2010, связанной с ослаблением влияния мер бюджетного стимулирования, сохранением нестабильности на финансовых рынках, слабостью спроса частного сектора на фоне высокой безработицы. Кроме того, финансовые рынки темпами своего роста заметно опережают восстановление реальной экономики. Новые «пузыри» могут преподнести новые сюрпризы² , которые в конечном счете приведут к изменению модели финансирования и экономического роста в течение ближайших нескольких лет.Вероятность того, что прогнозы сбудутся, как известно, решающим образом зависит от качества регулятивной среды, определяющей эффективность принимаемых решений. В условиях не только циклического и финансового, но еще и структурного кризиса эта зависимость проявляется много нагляднее и действует с куда большим «автоматизмом».

Основные направления антикризисных действий Правительства РФ, включившие в себя не только собственно меры по борьбе с кризисом, но и модернизационную повестку³ вполне четко обозначили общие рамки смещения акцентов госрегулирования в текущем году, дав по сути дела старт процессам его перезагрузки. Многие крайне необходимые и важные детали, впрочем, остались «за бортом». Содержание направлений столь же абстрактное, сколь и бесспорное вызвало даже ощущение, что представлен эскиз российской «стратегии выхода» с несколько преждевременным свертыванием антикризисных мер, в том числе в бюджетной политике.

Показательны, прежде всего, сами итоги 2009 года. Дефицит бюджета составил 5,9% ВВП, с учетом квазифискальных расходов (то есть затрат ВЭБа на капитализацию банков и поддержку малому бизнесу) – 6,4% ВВП. Это почти на 2% ниже ранее прогнозированного. Резервный фонд, который использовался на покрытие дефицита, сократился вдвое (до 1,783 трлн рублей) а ФНБ вырос на 7% (до 2,76 трлн рублей). Допдоходы бюджета составили 618 млрд рублей, в результате доходная часть исполнена на 109,3% (правда, план по нефтегазовым доходам выполнен лишь на 93,5%). Госрасходы составили 97,2% от плановых значений (в 2008-ом – 97,7%). Впрочем, неравномерность расходования бюджетных средств осталась прежней. До 15% расходов были профинансированы в декабре 2009 года.

Основные ФЦП выполнены на 100%. В 2009 году расходы были увеличены почти на 2 трлн рублей, однако неосвоенными остались 286 млрд рублей. В начале этого года на счетах федерального казначейства было заблокировано 100 млрд рублей или около 1% бюджетных расходов (в прошлом году на ту же дату – 13%).Устойчивость в целом госфинансов вместе с ростом цен на нефть, снижением инфляции и восстановлением притока капитала в частный сектор позволили на минувшей неделе международному агентству Fitch улучшить прогноз рейтингов РФ с «негативного» до «стабильного». Долгосрочный суверенный рейтинг (рейтинг дефолта эмитента) подтвержден на уровне «ВВВ» («трипл би»). В канун предстоящего в апреле-мае 2010 года размещения российских евробондов - новость для рынков более чем уместная.

Послекризисное развитие требует новой бюджетной стратегии. Ее контуры, предполагающие новую бюджетную идеологию и даже архитектуру, были, как известно, обрисованы в ходе рабочей встречи Председателя Правительства РФ Владимира Путина и вице-премьера, министра финансов Алексея Кудрина (16 января). На минувшей неделе содержание подходов стало доступно СМИ и экспертному сообществу.

Непосредственная причина новаций – заметный рост бюджетных расходов в последние годы (на 20-30% ежегодно). В 2009 году, например, они составили 9,931 трлн рублей или 25,5% ВВП. По сути дела достигнут «физический» предел их наращивания. «Сейчас нужно переместить акцент всех наших мер на повышение эффективности», - считает глава Минфина. Концепция соответствующей программы уже готова. Ожидается, что она будет утверждена правительством до 1 апреля. Одна из ключевых целей – использование механизмов, ориентированных на результат и, прежде всего, так называемых долгосрочных целевых программ (ДЦП), которые должны придти на смену федеральным целевым программам (ФЦП).Изменение одного слова существенно сказывается на содержании. В 2010 году к конечному результату привязаны не более 15% бюджетных расходов (такова доля ФЦП). Через два года, полагает Алексей Кудрин, министерства и ведомства должны будут «большинство своих расходов конвертировать в программно-целевые методы».

Задача же собственно ДЦП в том, чтобы охватить все расходы, которые находятся в распоряжении министерств и ведомств, и дополнить методы чисто бюджетного финансирования средствами государственного регулирования, которые могут быть использованы органами федеральной исполнительной власти в рамках их полномочий (применение техрегулирования, лицензирования, надзора и т.п.). Речь, таким образом, идет об интеграции регулятивных мер вокруг долгосрочного финансового ресурса. При этом уже в ближайшие годы (как минимум с 2013 года) федеральному бюджету предстоит стать гораздо более политическим документом, нежели чисто финансовым. Новый тип задач расширяет и содержание понятия бюджетная эффективность, ведущими ориентирами которой становятся цели государственной политики, обеспечиваемые «операционной» составляющей бюджетирования.

Такой подход, по мнению Алексея Кудрина, создает условия и для того, чтобы «включилась» стимулирующая функция налоговой системы: в частности можно будет «более аккуратно считать налоговые льготы», «сегодня они вообще за рамками использования средств». Министр финансов уверен, что через два года будет готов представлять бюджет в новом разрезе, то есть не по функциональным или ведомственным статьям, а по долгосрочным целевым программам.

Соответственно изменится и бюджетная классификация. Министерства и ведомства станут регуляторами ДЦП, будет четко закреплена их ответственность. Аналогичный подход Минфин РФ намерен распространить на межбюджетные отношения, статус бюджетных учреждений, их полномочия в рамках программ. Первым, чего коснутся изменения, станут принципы и состав госзакупок. Задача здесь состоит в том, чтобы существенно повысить долю госрасходов на новую технику и инновационные разработки, стимулируя тем самым предложение высокотехнологичной продукции новых поколений.

В экспертном сообществе отмечают как исключительную актуальность и своевременность намеченных действий, так и значительную сложность связанных с ними управленческих решений. В Институте современного развития считают, что мерой эффективности предстоящей бюджетной реформы будет ее перерастание в реформу госрегулирования в целом⁴ . В Институте экономики переходного периода обращают внимание на необходимость не только охвата максимально широкого круга регулирующих инструментов, но и структурирования их применения во времени. В 2010-2011 годах, по мнению экспертов ИЭПП, целесообразно сконцентрироваться на повышении доступности государственных социальных услуг, реструктуризации бюджетной сети, совершенствовании госзакупок, внедрении оценки регулирующего воздействия в технологию принятия управленческих решений, имеющих бюджетные последствия. Это подготовит условия для закрепления на практике собственно бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в 2012-2015 годах.

22 января на Международной конференции «Россия и мир: вызовы десятилетия» новые подходы в бюджетной политике были конкретизированы. Так, Алексей Кудрин подчеркнул, что Россия должна прийти после 2012 года к дефициту бюджета в 1% ВВП при цене на нефть не больше $60 за баррель⁵ . При этом потребуется решить проблему «повышенных аппетитов» правительства и лоббистов, порождаемых высокими нефтяными ценами. Главное средство для этого, по мнению министра финансов, повышение эффективности расходов по всем направлениям, структурные реформы. Ориентированные на это приоритеты бюджета 2011-2013 годов Минфин намерен обнародовать в ближайшие две недели.

Важнейший параметр бюджетной политики – сохранение объема расходов в реальном выражении в ближайшие десять лет на нынешнем уровне. Не исключено и общее их сокращение в силу ресурсных ограничений (снижения темпов роста добычи и цен на нефть) и сдвигов в структуре ВВП. К 2020 году, прогнозируют правительственные финансисты, доля нефтегазового сектора сократится с 25% до примерно 14%, вследствие чего на 3,3-4% ВВП снизятся бюджетные доходы от НДПИ и экспортной пошлины на нефть и газ. В целях определенной компенсации таких потерь и улучшения администрирования нефтегазовых доходов в Минфине рассматривается возможность замены НДПИ и экспортных пошлин единым налогом на добавочный доход, то есть налогообложением ренты.

В целом же, констатируют на Ильинке, Россия в настоящее время не имеет возможности снижать налоговую нагрузку на бизнес и даже может столкнуться с необходимостью в будущем повысить ряд налогов. Одна из наиважнейших текущих задач – минимизировать риски либо повышения налогов, за счет которых финансируется пенсионная система, либо роста прямых бюджетных расходов на покрытие ее дефицита (около 5% ВВП). Решение должно быть найдено (и законодательно оформлено) к осени 2010 года. Иначе – придется вводить в действие уже объявленное повышение ЕСН со всеми негативными последствиями для деловой активности.

О том, что потенциал снижения ставок налогов почти исчерпан, на вышеупомянутой конференции говорила и министр экономического развития РФ Эльвира Набиуллина. Остающийся ресурс налоговых преобразований она видит в введении специальных стимулирующих льгот и улучшении администрирования налогов. Этот общий посыл конкретизировал первый вице-премьер Игорь Шувалов, предложивший полное освобождение от налога на прибыль доходов компаний, оказывающих населению медицинские и образовательные услуги. Льгота не должна распространяться на косметологию и стоматологию. Эксперты ИнСоРа предполагают, что этим круг «налоговых льготников» не ограничится. Косвенное подтверждение тому – констатация Алексеем Кудриным абсолютной неэффективности созданных в РФ инновационных институтов (110 технопарков, более чем сотни центров технологических трансферов, 50 государственных научных центров, свыше 120 инкубаторов, российского и региональных венчурных фондов и т.п.). Другое вероятное направление – налоговое стимулирование стандартизации. На заседании комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики (20 января) министр финансов заявил, что считает возможным включить затраты на стандартизацию продукции в ее себестоимость.На истекшей неделе важные для бизнес сообщества сигналы последовали и от Банка России. Относительно невысокий рост инфляции в начале января 2010 года позволил ЦБ рассчитывать на дальнейшее снижение ее уровня в первом полугодии. По мнению первого заместителя председателя Банка России Алексея Улюкаева, в этот период «инфляционные риски будут невелики, то есть будет сумма факторов, которые влияют на снижение инфляции, в частности, предшествующий очень умеренный рост денежного предложения, сформировавшееся изменение структуры расходов населения, а также достаточно благоприятная глобальная инфляционная ситуация. Все это дает очень хороший фон».

В январе ЦБ ожидает инфляцию на уровне 1,4-1,5% (в январе 2009 года – 2,4%). Но уже за первые восемнадцать дней цены выросли на 1,2%, как и за аналогичный период прошлого года. Основной вклад в рост индекса внесла небазовая инфляция, прежде всего, изменение регулируемых цен – ежегодно срабатывающий сезонный фактор. По данным Росстата, с начала месяца плата за водоснабжение и водоотведение увеличилась на 9,4%, за электроэнергию, отопление, горячее водоснабжение, а также за жилье в домах государственного и муниципального жилищных фондов на 3,1-9,5%. Проезд в общественном транспорте подорожал на 4,9-13,8%.

По мнению первого зампреда Центробанка, в последующие месяцы рост цен составит 0,3-0,4%. Эксперты в целом согласны с доводами ЦБ, однако, считают, что эффект от повышения тарифов еще не полностью реализован. Оценки аналитиков по инфляции в январе – 1,9-2,0%.

Во втором полугодии ожидается некоторый рост индекса цен. И в Банке России, и в экспертном сообществе называют аналогичные причины: восстановительный рост в промышленности, подъем мировой экономики, вероятное оживление потребительского спроса и возможное торможение укрепления рубля⁶ . Эти предположения совпадают с гипотезой о не менее чем шестимесячном лаге между всплеском объемов денежной массы по итогам декабря 2009 года и динамикой потребительских цен - расходы государства в конце года были значительными, а финансирование дефицита бюджета - в основном эмиссионным.

Между тем, в последний день торгов на минувшей неделе стоимость бивалютной корзины составила 35,42 рубля, при этом за день она подорожала на 25 копеек⁷ . Как заявил первый зампред Банка России, выступая на международной конференции «Россия и мир: вызовы нового десятилетия», стоимость бивалютной корзины может достичь уровня 38 рублей уже в относительно близкое время. По мнению Алексея Улюкаева, механизм пассивных интервенций «не прошел испытания ближе к верхней границе плавающего коридора, то есть когда мы должны осуществлять пассивные операции по продаже валюты». Регулятор открыто признает отказ от обязательств не вмешиваться в ситуацию на внутреннем валютном рынке. Вполне очевидно, что так называемое модифицированное инфляционное таргетирование будет развиваться дальше. Главной целью ЦБ становится не удержание курса рубля в жестких рамках, а сглаживание его волатильности. Активные интервенции будут увеличиваться, а границы плавающего коридора могут смещаться. Таким образом, рынок получил вполне ясное представление о действиях ЦБ в ближайшее время.

Еще одним четким сигналом о начале перезагрузки регулятивной среды в денежно-финансовой сфере стало заявление о планах Банка России по изменению своей информационной политики. Центробанк планирует стать более публичным, по образцу западных центробанков. График заседаний совета директоров ЦБ будет общедоступен, а по их итогам должны публиковаться развернутые комментарии по принятым решениям. Таким образом, Банк России вновь подтвердил переход от управления денежной сферой через валютные курсы к ее регулированию с помощью процентных ставок. До сих пор непрогнозируемость многих его решений в области кредитно-денежной политики негативно отражалась на рынке. В условиях же, когда ставки ЦБ начинают отражать реальную стоимость денег для экономики, публичное обоснование их изменения очень важно для бизнеса. Однако об уровне прозрачности комментариев ЦБ, которая не менее важна для понимания логики и аргументов регулятора в пользу принятия конкретных решений, чем сам факт их «запланированности», можно будет судить только со временем.

Тем не менее, «звонки» монетарных властей, прозвучавшие на минувшей неделе, свидетельствуют о том, что «контурная карта» новой модели экономического роста в России уже начинает заполняться в «цветах» бюджета и денежно-кредитной политики.

Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. За десять лет ВВП России может вырасти на 60%, прогнозируют аналитики швейцарского банка Credit Suisse. Этот темп будет обеспечен увеличением ВВП в 2010 году на 3,6%, в 2011-ом – на 4,8% и в 2012-ом – на 4,6%. А потом два года он будет расти по 5%. Как пойдут дела дальше, не детализируется.
2. Их опасения отчетливо просматриваются уже и в публикациях китайских СМИ. На истекшей неделе появились статьи о том, что регуляторы попросили банки приостановить выдачу новых кредитов до конца января. Ограничения объемов кредитования диктуются также ростом просроченной задолженности, которая, по оценке Комитета по контролю и управлению банковской системой КНР, к концу 2010 года вырастет до 16-18%.
3. См. подробнее обзор «Начало 2010: неопределенность ожиданий» в Мониторинге ЦПТ, выпуск № 1 (434) 11 января – 17 января 2010 г.
4. Принципы новой бюджетной стратегии направлены и на упорядочение системы бюджетных институтов, сложившихся, по сути дела, лишь в последнее десятилетие. (Бюджетный кодекс был принят в 1998 году в разгар предыдущего кризиса). По признанию директора департамента бюджетной политики и методологии Минфина РФ Алексея Лаврова, впервые полноценный отчет об использовании федерального бюджета был собран только в 1999 году, а до 2005 года бюджет практически находился в состоянии беспрерывного дефолта: возложенные обязательства в 1,6 раз превышали возможности.
5. «Теоретически» бездефицитность бюджета-2010 может наступить при уровне нефтяных цен в $100-110 за баррель.
6. О том, что правительство допустило чрезмерное укрепление рубля, заявил в конце минувшей недели Алексей Кудрин.
7. В настоящее время границы плавающего коридора бивалютной корзины (0,55 доллара и 0,45 евро) установлены на отметках 35-38 рублей.

Версия для печати