17.05.2010 | Сергей Маркедонов

Реформы от Хлопонина

19 мая исполнится 4 месяца с того момента, как высшая российская власть создала Северо-Кавказский федеральный округ в новой конфигурации, предложив Александру Хлопонину роль чиновника, имеющего "особую ответственность" за самый проблемный российский регион. Однако за это время "самая серьезная внутриполитическая проблема страны" (как определил Северный Кавказ президент РФ Дмитрий Медведев в своем прошлогоднем Послании Федеральному Собранию) не стала ближе к своему решению. У Хлопонина так и не появилась полноценной работающей команды. Само ее комплектование идет в "закрытом режиме". Время от времени появляются сообщения о пополнении команды полпреда той или иной персоной. Однако за всем этим не видно некоей стратегической линии. Но самое главное – это не вопросы кадрового кастинга.

За 4 месяца полпред продемонстрировал хорошо знакомый нам принцип управленческой работы, базирующийся не на профилактике и прогнозировании, а на запоздалом реагировании на ту или иную ситуацию. Скажем откровенно, такое реагирование нельзя признать слишком успешным. Вспомним хотя бы недавнее поручение полпреда в КЧР - назначить премьер министра с учетом этнического фактора (по мнению полпреда в этой двусубъектной республике пост главы правительства должен был занять черкес). Сразу заметим: полпред реагировал уже на сложившуюся с прошлого года конфликтную ситуацию (после прихода к власти президента Бориса Эбзеева была нарушен традиционный для республики принцип этнического распределения должностей). Хлопонин поручил руководству КЧР решить кадровую проблему в срок до 1 мая. Однако и две недели спустя она не решена. Более того, сегодня она чрезвычайно отягощена злодейским убийством Фраля Шебзухова, советника президента КЧР (это трагическое происшествие случилось 12 мая 2010 года), кандидатуру которого Борис Эбзеев собирался вносить на рассмотрение в республиканский парламент. Как бы то ни было, даже в относительно спокойной (в сравнении с Дагестаном, Ингушетией или Чечней) Карачаево-Черкесии у Хлопонина не хватило ресурсов для реализации его же собственного поручения! Начиная с января 2010 года, Хлопонин ограничивался либо комментариями и рекомендациями по отдельным сюжетам, либо обещанием представить "городу и миру" свою программу развития СКФО в июне нынешнего года. При этом далеко не все комментарии Хлопонина можно признать удачными. С одной стороны, следует признать быструю обучаемость полпреда. Через пару месяцев своей непростой работы он уже стал говорить о том, что социально-экономическое оздоровление Кавказа без решения политических проблем практически невозможно. С другой стороны, он попытался использовать антиамериканские лозунги там, где это не было оправдано никакими рациональными соображениями (памятны его тезисы о наличии за океаном по институту на каждую северокавказскую республику).

В этой связи последняя инициатива полпреда по изменению формирования органов власти в СКФО, озвученная им 14 мая на заседании Президиума Правительства РФ вызывает значительный интерес. Пусть это и не целостная программа, но уже абрис того видения, который имеет главный на сегодня российский чиновник на Кавказе. В любом случае, это самая значимая инициатива полпреда за 4 месяца его деятельности.

Уже в материалах к заседанию Президиума сообщалось, что "проектом постановления предлагается определить Минрегион России уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при разработке и реализации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа; установить иной порядок назначения и освобождения руководителей, утверждения структуры территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, штатной численности работников и схемы размещения территориальных органов - по согласованию с заместителем председателя правительства РФ, в обязанности которого входят вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в СКФО". 14 мая 2010 года Президиум правительства согласился с предложенным порядком. Отныне все назначения внутри федеральных структур будут идти при согласовании лично с Александром Хлопониным. Полпред получает теперь в свои руки такой рычаг, как снятие с должностей чиновников территориальных органов власти (силовые структуры, прокуратура, антимонопольные налоговые и таможенные органы) внутри СКФО. У этих структур появляется теперь и свой куратор - Минрегион. Ранее разные федеральные министерства действовали на Кавказе (да только ли на нем одном?) ради собственных корпоративных интересов. Сам полпред настроен решительно: "Безусловно, кадровые изменения произойдут. Есть значительное количество неэффективно работающих территориальных подразделений".

Ни для кого не является секретом, что контроль (или влияние) над территориальными органами власти является важным условиям для обеспечения определенной управленческой автономии для региональных властных групп. Вспомним, как в феврале 2009 года в Дагестане велась борьба за доступ к должности главного "мытаря" республики. Попытки Москвы поставить на этот пост "своего человека" Владимира Радченко не увенчались успехом из-за противодействия со стороны дагестанской власти. Тогда в СМИ появились высказывания дагестанского первого президента Дагестана Муху Алиева с жесткой критикой Федеральной налоговой службы. Алиев заявил тогда, что руководитель Федеральной налоговой службы Михаил Мокрецов оказался заложником, "в руках некоторых дагестанских москвичей, лоббирующих свои интересы в республике". В итоге ставленник Москвы так и не приступил к исполнению своих обязанностей. По справедливому замечанию политолога и журналиста Константина Казенина, "это был не единственный случай, когда руководство кавказских республик боролось против "чужака" в кресле представителя федерального ведомства". Но борьба с "чужаками"- это крайность. Помимо экстремальных вариантов есть и много промежуточных сценариев, когда вопрос об "очах Москвы" в регионах решается в ходе сложной подковерной борьбы. И часто не в интересах государства, а по совсем иным соображениям (компенсации теряющим синекуры региональным или федеральным чиновникам и вышедшим в тираж политикам). И все это при доминировании неформальных схем и непрозрачных договоренностей. Не менее важной проблемой является и большое количество территориальных структур в регионах (подчас дублирующих друг друга). По словам Хлопонина, на Северном Кавказе действуют 113 территориальных структур, в которых занято свыше 24 тысяч чиновников, управляемых 34 министерствами из Москвы. Разобраться во всем этом многообразии даже самым искушенным управленцам непросто. А уж тем более управлять осмысленно всей этой чиновничьей армией! В этой связи введение понятных и формализованных "правил игры" может рассматриваться, как шаг вперед.

Однако считать такое упорядочивание назначений управленческим прорывом не представляется возможным. Во-первых, такая инициатива не должна распространяться только на один Северный Кавказ. Речь ведь идет не о развитии структур местного самоуправления или практик федерализма (где асимметрия приветствуется и является единственно адекватным способом организации власти). В федеральных же органах власти единообразие, напротив - фактор позитивный. Вряд ли партикуляризм в работе налоговых структур или милиции пойдет на пользу делу. Следовательно, вряд ли имеет смысл менять ситуацию на Северном Кавказе, не меняя положение дел в целом. Во-вторых, сама по себе проблема "завоза варягов" не решает проблемы, так варяг - не достижение, а фиксация географического факта (или карьерного). Главное - не отметка о месте рождения и не фактор происхождения, а профессиональные навыки, элементарная чистоплотность и защищенность от коррупции (которая, к сожалению, не ограничена административными рубежами шести кавказских республик). В-третьих, непонятно (хочется надеяться, что пока непонятно), какие законы будут изменены (или приняты) во имя новых административно-территориальных реформ. В-четвертых, по-прежнему фокусом усилий Хлопонина является социально-экономическая сфера. Он и 14 мая пообещал внести в Правительство РФ Стратегию, посвященную именно этой сфере. Однако вряд ли открытие новых предприятий или создание новых рабочих мест сдвинут с точки нынешний северокавказский кризис без серьезных изменений в политической и идеологической сферах.

И еще одно соображение по поводу управленческих инициатив Хлопонина. Любая самая распрекрасная реформа делается, в первую очередь, людьми. Александр Хлопонин убежден, что "институт полпредства эффективен, но он должен развиваться. Десять лет - небольшой срок, но уже явно назрели определенные перемены с точки зрения управляемости в такой большой стране, как Россия". Наверное, после реализации инициатив Александра Хлопонина полпред сможет легко снимать с должностей чиновников территориальных органов власти на Северном Кавказе. Допустим, что завтра все территориальные органы власти будут формироваться людьми из Москвы, лояльными только ей. Региональные элиты будут беспрекословно принимать посланцев центра. Но означает ли это, что поручения, действия, задумки этих назначенцев будут исполняться и "приниматься к сведению"? Ответ на этот вопрос не так прост, как кажется на первый взгляд. За примерами далеко ходить не надо. Вспомним самого полпреда, который пока так и не довел до финала кадровый вопрос в Карачаево-Черкесии. Имея для этого мандат доверия двух самых главных избирателей страны, президента и премьер-министра РФ. А ведь таких мандатов в республиканских главных милиционеров, налоговиков, прокуроров и антимонопольщиков не будет. Следовательно, вопрос о наличии политической и управленческой воли не менее важен, чем схемы замещения вакантной должности. Но может ли быть воля без достаточной легитимности? И какими способами эту легитимность получать? Впрочем, здесь для ответа на эти вопросы одного лишь северокавказского материала недостаточно.

Сергей Маркедонов - политолог, кандидат исторических наук

Версия для печати