24.05.2010 | Марина Войтенко

Бюджетные пути к новой экономике

Заседание правительства РФ, состоявшееся 20 мая, без всякого преувеличения может считаться знаковым. Одобрение программы повышения эффективности бюджетных расходов и основных направлений налоговой политики на ближайшие три года подвело, хотя и промежуточные, но очень важные итоги многомесячной работы (включая утомительную череду межведомственных согласований), направленной на то, чтобы дать старт довольно радикальной бюджетной реформе. В ряде СМИ она попросту и без затей именуется революцией. Что, видимо, не слишком далеко от истины, если вспомнить оценку замыслу предстоящих новаций данную премьер-министром Владимиром Путиным (14 мая на совместном заседании коллегии Минфина и Минэкономразвития): «это коренная перемена в организации государственного управления».

Как известно, программа повышения эффективности расходов бюджета должна решать несколько взаимосвязанных задач. Во-первых, обеспечить более тесную увязку стратегического и бюджетного планирования и бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей. Во-вторых, создать условия для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по обеспечению государственных и муниципальных услуг. В-третьих, сформировать механизмы стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности расходов и проведению структурных реформ. В-четвертых, повысить прозрачность и подотчетность деятельности органов госвласти и местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

В числе главных инструментов, позволяющих добиться этого – переход к программно-целевым принципам организации деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, утверждение «программных» бюджетов, реформирование государственного (муниципального) финансового контроля, развитие внутреннего контроля в самих главных распорядителях бюджетных средств (ГРБС).

Визитной карточкой объявленного бюджетного драйва, безусловно, является такое новшество как государственная программа, то есть целевое управление ресурсами по формуле «бюджетные средства +». Где под плюсом имеется в виду вся совокупность регулятивных возможностей, имеющихся в распоряжении органа исполнительной власти или местного самоуправления (администрирование и техническое регулирование; налоговые, таможенные и тарифные льготы; гарантии; собственность; госимущество и т.п.). При этом, считает вице-премьер, глава Минфина РФ Алексей Кудрин, каждая программа должна предваряться «правильной процедурой защиты, в том числе и публичной, перед профессионалами и экспертами», при этом принципиально важно обеспечение ее общественного мониторинга.

Переход к программно-целевой структуре потребует немалых усилий. По программному принципу в настоящее время распределяются лишь 8% расходов (такова доля ФЦП), а 92% формируются исходя из заявок министерств и ведомств. Поэтому в новой классификации (которую еще предстоит утвердить специальным законом) бюджет будет исполняться начиная с 2012 года. Бюджет-2011, который правительство внесет не 26 августа, а 1 октября (предложена соответствующая поправка к Бюджетному кодексу), станет экспериментальным: разверстка по старой структуре расходов будет сопровождаться их «аналитической росписью по программам».

Принципиальное политическое решение на сей счет принято. Многие же детали, как водится, остаются все еще непроработанными. В течение ближайшей недели Минфин должен подготовить порядок составления госпрограмм и перечень требований к ним. Само же определение окончательного списка госпрограмм, по оценке Алексея Кудрина, потребует около месяца¹ . Следует отметить, что разногласия между Минфином и Минэкономразвития все еще остаются. По признанию главы департамента бюджетной политики и методологии Минфина Алексея Лаврова, точки зрения ведомств в настоящее время «совпадают процентов на 80». И дело не только в количестве будущих госпрограмм (Минфин полагает, что достаточно 35-ти, Минэкономразвития – 44-х), но и в «персонификации» ответственности. Минфин выступает за жесткое «лидерство» отдельных органов власти по каждой программе, Минэкономразвития – за «межведомственные взаимодействия», что в свою очередь предполагает сохранение наряду с программной классификацией и элементов «классического» поведомственного распределения. Сохраняется и разность подходов в том, к чему «привязывать» программы – актуальным задачам (версия МЭР) или направлениям госполитики (Минфин).

Премьер-министр Владимир Путин считает, что основой компромисса «экономистов и финансистов», то есть базой для новых госпрограмм, должны стать проекты, вошедшие в Основные направления деятельности Правительства до 2012 года. Очевидно, так и будет. При этом после определения «консенсусного» списка программ, только в течение 2010 года предстоит реализовать более 40 различных мероприятий в рамках бюджетной перезагрузки, включая подготовку поправок в Бюджетный кодекс.

Заметим, что при всех традиционных оговорках по поводу «дьявола в деталях» экспертное сообщество в целом позитивно оценивает принятые решения. Один из главных доводов – новая «программная классификация» будет менее болезненной для неизбежных сокращений и оптимизации структуры бюджетных расходов² . Ряд СМИ даже сформулировали «новый бенчмарк Кудрина»: неснижение социальных расходов при сокращении всех прочих статей за три года на 30% в реальном выражении. При этом сам министр уверен: «в ближайшие годы нам очень трудно принимать новые программы без достаточно серьезной ревизии уже действующих обязательств». Напомним, что по экспертным оценкам, «резерв эффективности», то есть предельный объем возможного снижения госрасходов составляет: в здравоохранении 30%, при строительстве дорог – 25-30%, при исполнении оборонного заказа – 15-20% и т.п.

Решения, которые здесь еще предстоит найти, крайне важны как для определения «стратегии выхода» (то есть постепенного свертывания антикризисной бюджетной поддержки), так и для выстраивания модели регулятивной среды, стимулирующей создание новой модернизированной российской экономики и ее налоговой базы.

Одобрение 20 мая Правительством РФ основных направлений налоговой политики на ближайшие три года было ожидаемым³ . Сюрпризов не получилось. Тем важнее текущий контекст принятых решений. Общие рамочные условия определены: предел совокупного снижения налоговых ставок достигнут, включение их стимулирующих функций возможно лишь в формате «точечных льгот», которые будут вводиться по мере готовности налоговой службы их рационально администрировать. Позиция Минфина на этот счет однозначна – за последние три года российские власти приняли решения о применении примерно 80-90% всех имеющихся в мире ключевых инструментов налоговой поддержки инноваций. Без ответа, однако, остается главный вопрос: по отношению к каким именно бизнесам их можно использовать. Иначе говоря, как можно идентифицировать, например, инновационные и высокотехнологические компании. Решение пока не найдено, а именно поэтому значительная часть предусмотренных льгот может оказаться «спящей», то есть право законом установлено, а как им воспользоваться не знают ни власти, ни тем более бизнес.

На эту проблему накладывается риск увеличения налогового бремени, если «засбоит» программа повышения эффективности бюджетных расходов. В этом случае наименее болезненным для экономики, по версии Минфина, станет повышение ставки НДС. Впрочем, есть и «страховой вариант» - улучшение качества налогового администрирования, что, как полагает Алексей Кудрин, способно поднять сбор налогов на 1% ВВП.

Судя по заявлениям представителей денежных властей, ставка будет делаться на механизмы «оставления» денег в экономике, альтернативные снижению налогов и применению льгот. Речь идет, прежде всего, о стимулировании снижения ставок по кредитам (их сокращение с 15% до 7% позволит предприятиям сохранить более 900 млрд рублей); сдерживании укрепления национальной валюты (снижение ее курса на 1 рубль «добавляет» в хозяйственный оборот около 460 млрд рублей); торможении роста тарифов естественных монополий (что дает, по меньшей мере, сопоставимый эффект). Все это по сути дела меры, компенсирующие неснижение налогов, которые по-видимому стоило бы «оформить» в самостоятельное направление экономической политики.

Следует отметить, что и бизнес, и экспертное сообщество довольно сдержанно оценивают правительственные решения в налоговой сфере. Бюро РСПП на встрече с премьер-министром РФ Владимиром Путиным в минувший понедельник предложило установить пятилетний налоговый мораторий (то есть не повышать ЕСН), компенсируя при этом выпадающие доходы поступлениями от приватизации. Запасной вариант – повысить налог на прибыль до 24% и вернуть при этом «для всех» так называемую инвестиционную льготу в 17,5%. Идеологическая основа таких «месседжей» – неуверенность в том, что «точечные льготы» и специальные режимы, являющиеся своего рода налоговой реинкарнацией антикризисного «ручного управления», эффективнее универсальных мер. Добавим, что многие эксперты, например в Институте современного развития, уверены, что повышая страховые взносы в рамках реформы ЕСН, стоило бы вспомнить знаменитую «кривую Лаффера», согласно которой повышение ставок, как правило, ведет к падению налоговых поступлений. Иными словами, хотя решения приняты, точку ставить рановато. Реальная экономическая жизнь еще может внести свои корректировки.

Сбываемость планов по повышению эффективности государственных расходов и неувеличению налоговой нагрузки напрямую зависит от неуклонного соблюдения ограничений по дефициту бюджета. Установка Правительства РФ, сформулированная Владимиром Путиным, очень ясная и жесткая: «Нужно исходить из того, что для России является нормой низкий, а скорее даже нулевой дефицит бюджета. Только такая политика позволяет чувствовать себя уверенно в условиях колебания цен на наши экспортные товары. Обходится без секвестров и необеспеченных мандатов». При таком подходе, считают в Минфине, предельно допустимый объем государственного долга России не может превышать 30-40% ВВП (для стран Евросоюза значение этого показателя – 60%).

Правительственная проекция снижения бюджетного дефицита выглядит достаточно напряженно: в 2010 году он не должен превысить 5,2-5,4% ВВП⁴ , в 2011 году – 4%, 3% - в 2012-ом. Дальше предполагается снижать на 1% в год и выйти в ноль в 2015 году. По оценке Минфина, такое возможно при цене нефти не выше $70 за баррель. Если нефтяная цена будет больше, бюджетный дефицит соответственно меньше. Заметим, что прогнозная цена нефти остается одним из главных разногласий между Минфином и Минэкономразвития. «Экономисты» настаивают на $76 за баррель в 2011 году. Финансовое ведомство более сдержанно, ожидая некоторого охлаждения мирового нефтяного рынка, в том числе как реакцию на очевидный перегрев экономики Китая. Минфиновский консерватизм объясняется возросшей зависимостью российского бюджета от нефтяных цен – в 2009 году нефтегазовый трансферт составил 11% ВВП. Кстати говоря, сбалансированность (то есть бездефицитность) бюджета 2010 года возможна при цене $95 за баррель. Предположение такого рода, к сожалению, имеет мало общего с наблюдаемым состоянием мировой экономики.

По мнению Алексея Кудрина, «самый мягкий ограничитель» бюджета – это $70 за баррель. Но и он означает по сути дела абсолютный запрет на рост дефицита⁵ . В этих обстоятельствах на первый план выходят задачи точной выверки приоритетов расходной политики, перераспределения средств на поддержку отдельных секторов и отраслей в целях модернизации. В итоге – курс на нулевой дефицит позволяет провести ревизию расходных обязательств и их реструктуризацию на новые задачи.

Совместная коллегия Минфина и Минэкономразвития и особенно заседание Правительства РФ (20 мая), по мнению большинства аналитиков, показали: оценки и намерения финансовых властей и политического руководства и уже принятые практические решения – существенны, ориентированы на перспективу и требуют серьезного, взвешенного анализа выбираемых технологий и последствий их применения. Начинающаяся бюджетная реформа – это, действительно, путь к новой эффективной экономике и перепозиционированию страны в глобальном хозяйстве⁶ .

Общеэкономические аргументы в пользу своевременности выбора на минувшей неделе также были вполне очевидны. Опасность кризиса суверенных долгов как оборотная сторона беспрецедентной бюджетной поддержки, позволившей относительно быстро пройти острую фазу кризиса, «по достоинству» отыгрывается повышенной волатильностью нефтяного, финансовых и валютных рынков⁷ . С другой стороны, обозначившаяся скорость российского экономического восстановления тоже дает повод для озабоченности. Апрельские приросты (с исключением сезонного и календарного факторов: ВВП на 0,7%, обрабатывающая промышленность на 2,9%, розничная торговля – на 0,4% и инвестиции на 1%) могут быть неустойчивы. Поскольку же в основе надежности повышательных трендов всегда лежит макроэкономическая стабильность, то качество бюджетной политики опять-таки оказывается своего рода ДНК восстановительного роста. Первый зампредседателя ЦБ РФ Алексей Улюкаев, например, считает, что итоги 2010 года (при неснижении качества действий денежных властей) могут уложиться в «четыре пятерки»: рост ВВП не ниже 5%, бюджетный дефицит не выше 5%, прирост кредитования не меньше 5%, инфляция около 5%.

Между тем, все более ясным становится то, что в случае с бюджетной реформой дело не может ограничиться одной лишь экономикой. Поскольку затрагивается устройство госуправления сверху до низу, то неизбежна и трансформация сложившейся «вертикали власти». Путь к новой экономике потребует продолжения в новой политике.

Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. Минэкономразвития в апреле подготовило перечень госпрограмм на 2011-2013 годы, который разбило на семь блоков. В блок «Новое качество жизни» входят программы по развитию здравоохранения, образования, пенсионной системы, рынка труда, туризма, культуры, спорта, поддержке семьи, улучшению качества жизни социально незащищенных групп населения, обеспечению качественным жильем и услугами ЖКХ населения России, повышению личной безопасности граждан и противодействию преступности, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также программы, включающие поддержку молодежи России и внедрение новых экологических стандартов жизни. Группа программ, объединенная в блок «Инновационное развитие», охватывает формирование эффективной национальной инновационной системы, а также развитие авиационной промышленности и двигателестроения, ракетно-космической, судостроительной, электронной и радиоэлектронной промышленности, атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов. «Модернизация экономики» включает в себя программы по развитию транспортной системы и повышению конкурентоспособности транспорта, развитию агропромышленного, рыбохозяйственного комплексов, минерально-сырьевой базы, усилению роли России во внешнеэкономической деятельности, созданию информационного общества, повышению конкурентоспособности базовых отраслей промышленности, энергоэффективности, повышению эффективности использования лесных и водных ресурсов. В блок «Обеспечение национальной безопасности» входят программы «Формирование нового облика военной организации Российской Федерации и улучшение социального обеспечения военнослужащих», «Государственная программа вооружения», «Обеспечение антитеррористической защищенности страны и безопасности в сферах экономики и информации», «Модернизация пограничной инфраструктуры». Блок, касающийся сбалансированного регионального развития, включает кроме программы «Эффективная региональная политика» еще и программы по проведению Олимпийских игр в Сочи в 2014 году, саммита Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества во Владивостоке в 2012 году и развитию Северо-Кавказского федерального округа. Группа программ «Эффективное государство» затрагивает такие направления как госрегулирование экономики и укрепление положения страны во внешнеполитической деятельности. В последний блок «Формирование благоприятной среды для предпринимательской деятельности» Минэкономразвития включило госпрограммы, через которые будут финансироваться меры по развитию конкурентных рынков и защите конкуренции, сокращению масштаба монополий, а также развитию субъектов малого и среднего предпринимательства и созданию международного финансового центра.
2. Расходы только федерального бюджета на пенсии, социальное обеспечение и заработную плату выросли с 7,5% ВВП до 10% ВВП в кризисном 2009 году и в 2010-ом достигнут почти 11% ВВП (47,4% всех бюджетных расходов). Собственно бюджет развития – расходы инвестиционного характера (включая фундаментальные исследования) – составит в 2010 году 3% ВВП. По мнению министра экономического развития Эльвиры Набиуллиной, «мы, похоже, приближаемся к пределу социальной составляющей бюджетных расходов, который нельзя преодолеть без резкого повышения эффективности всей экономики».
3. См. экономические обзоры, опубликованные в мониторингах ЦПТ.
4. По одному из вариантов, представленному замглавы Минфина Татьяной Нестеренко, дефицит-2010 может составить 5,1% ВВП при условии отказа от дополнительных расходных обязательств.
5. Курс на снижение дефицитов госбюджетов уже стал общемировым трендом финансовой политики: США объявили о необходимости сократить дефицит с 10,5% в текущем году до 3% в 2015-ом, аналогичная целевая проекция принята в Евросоюзе, специальные программы снижения бюджетных расходов реализуются в Греции, Испании и Португалии.
6. 20 мая опубликован рейтинг конкурентоспособности 58 стран, определяемый экспертами швейцарской международной школой бизнеса (IMD). Россия заняла 51-е место (годом ранее 49-е), получив 49,318 баллов из 100 возможных в соседстве с Иорданией (50-е место) и Словенией (52-е место).
7. На минувшей неделе американские фондовые индексы упали на 3,6-4,5% (в том числе Standard&Poor’s 500 до 13-ти месячного минимума); Азия вышла на девятимесячный минимум, нефть WTI торговалась около $70 за баррель.

Версия для печати