30.06.2010 | Игорь Бунин

Правовое обеспечение политики: неюридический взгляд

24-26 июня 2010 года в Санкт-Петербурге состоялась Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения. В итоговом заседании мероприятия приняли участие Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ Антон Иванов, Министр юстиции РФ Александр Коновалов, Председатель Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству Алексей Александров, Президент Центра политических технологий Игорь Бунин. Ниже «Политком.Ру» публикует итоги обсуждения на специальной подсекции конференции доклада СФ ФС РФ за 2009 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики» политологами, социологами, правозащитниками и представителями СМИ.

1. Особенность дискуссии

Большинство участников дискуссии не являлись профессиональными юристами. Дискуссия сосредоточилась на политических и социальных последствиях нынешней ситуации в правовой сфере. Среди поднимавшихся тем – общее состояние правоприменения, проблема правового нигилизма, широкий набор проблем, связанных с правовым статусом отечественного бизнеса, включая правовую защищенность бизнеса, коррупцию, рейдерство, лоббизм, уголовное преследование за экономические преступления, а также отношения России с Европейским судом по правам человека.

Главный вывод из состоявшейся дискуссии: проблема правоприменения имеет колоссальное значение для политического и социально-экономического развития страны, и к ее решению необходимо шире и активнее подключать гражданское общество и экспертов в других областях общественных наук – политологов, социологов, социальных психологов. В этом смысле можно присоединиться к методическим рекомендациям Института законодательства и сравнительного правоведения.

2. Общая характеристика ситуации с правоприменением

Практически консенсусным было мнение о том, что нынешняя инерционная модель нормотворчества и правоприменения себя исчерпала. Разрыв между нормой закона и практикой ее применения скорее растет, чем сокращается. Не решаются коренные проблемы общественного устройства: неравенство граждан перед законом, правовой нигилизм, недопустимый уровень коррупции, незащищенность прав собственности и т.п.. Попытки решить эти проблемы путем творения новых или усложнения существующих норм был охарактеризован министром юстиции РФ А.В.Коноваловым как «правовая вакханалия»: этот путь либо коррупционен, либо малоэффективен. Намеренное создание коррупциегенных правовых норм и административных барьеров, бездействие права в связи с правовым нигилизмом и низким уровнем доверия общества к закону, недостаточный авторитет судебной власти – все эти пороки приобрели системный характер и блокируют путь к построению правового государства и достижению должного уровня правового сознания. Как подчеркнул в выступлении на пленарном заседании нынешней конференции Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин, «право, которое не действует, строго говоря – не право».

Значимость этой проблемы не ограничивается собственно сферой права: все означенные проблемы:

- создают помехи развитию предпринимательства, а следовательно – тормозят экономическое развитие;

- замораживают или усугубляют социальное расслоение;

- дестимулируют развитие гражданского общества;

- в конечном итоге – препятствуют модернизации России, превращению ее в современное демократическое правовое государство.

Сказанное выше не означает, что позитивное право не нуждается в развитии и коррекции. Более того, в последнее время был принят или разрабатывались нормы, призванные снизить остроту конкретных болезненных проблем. К их числу можно отнести гуманизацию уголовного законодательства в сфере экономических преступлений, снижению административных барьеров для бизнеса, планирующееся ужесточение антикоррупционных норм, меры по созданию равных условий для политических партий. Однако сам процесс их принятия и практика применения показывает, что даже эти частные меры наталкиваются на противодействие сил, не заинтересованных в утрате своего привилегированного положения и возможностей. Так, беспрецедентен случай, когда Пленуму Верховного Суда пришлось давать разъяснения по законодательной новелле (статья 108 УПК) всего через пару месяцев после ее вступления в силу.

3. Проблемы с применением права: тенденции усугубления

Центральная проблема правоприменения – все шире распространяющееся стремление ресурсно обеспеченных социальных групп (в первую очередь – бюрократии и правоохранительных органов) – «зафиксировать», т.е. сохранить свое преимущество в использовании законов в своих интересах. «Арсенал» средств, используемых для этого, весьма широк. Назовем лишь некоторые из них:

- Близкое к монопольному право бюрократии на творение новых норм и трактовку их применения. «По умолчанию» в этом процессе бюрократ будет стремиться к сохранению своих преимуществ через усложнение правовых норм, нечеткость формулировок, сохранение коллизий новых, якобы «реформаторских» норм с иными «старыми» нормами, избыточную регламентацию требований к гражданам и субъектам экономической деятельности, расширительной трактовке этих требований.

- Игнорирование или промедление с применением норм, обеспечивающих защиту граждан или субъектов экономической деятельности (типичный пример – практика «прокладывания», т.е. покрывательства действий рейдеров против законных владельцев бизнесов или коррупционное «крышевание» недобросовестных бизнесменов);

- Выстраивание системы бюрократической отчетности, основанной на формальных показателях, «затушевывающих» неэффективность соответствующих должностных лиц в решении порученных им проблем (пример – застарелая проблема нерегистрации уголовных преступлений по труднораскрываемым статьям).

Обратим внимание, что не все из перечисленных мер носят заведомо криминальный или коррупционный характер: многие из «правовых привилегий» в трактовке и применении правовых норм вполне законны, поскольку многие законы не создают гарантий от того, чтобы представители органов власти извлекали из его применения преимущества над другими субъектами права или «зарабатывали» положительные оценки от своих начальников.

4. Конкретные проблемы правоприменения: экспертная оценка

Значительная часть проблем с правоприменением возникает в отношениях органов исполнительной власти с предпринимателями, и шире – в связи с отношениями собственности.

Так, согласно данным социологического исследования ученых Европейского университета в Санкт-Петербурге, в деятельности предпринимателя-собственника все большее место занимает не собственно хозяйственная деятельности, а «держание периметра», т.е. выстраивание отношений с государственными органами в целях защиты не только от «отъема собственности», но и избыточного административного давления, проверок и т.п. Эти отношения носят заведомо коррупционный характер, а решение этой проблемы с трудом поддается «формализации», т.е. регулированию позитивным правом. Исправить эту ситуацию, равно как и решить проблемы рейдерства, можно только сочетанием позитивного права с изменением «правил игры», т.е. изменения целеполагания и мотивации государственных органов, по долгу службы взаимодействующих с бизнесом.

Аналогичного подхода требует и решение проблемы лоббизма, т.е. придания правового и прозрачного характера взаимодействия групп интересов (в первую очередь – экономических) с органами государственной власти. Ни в бизнес-сообшестве, ни в экспертных кругах так и не сложилось единого концептуального подхода к содержанию законодательного акта, регулирующего такую деятельность. Однако возможным паллиативом (основывающимся на опыте некоторых зарубежных стран) может явиться составление (с приданием должного правового статуса) реестра «зарегистрированных лоббистов», по обращениям которых органы государственной власти были бы обязаны вступать в диалог по сути проблем, актуальных для данной группы интересов. Это придало бы большую прозрачность такому процессу и расширить круг представителей бизнеса (особенно – среднего и малого), участвующих в диалоге с органами государственной власти.

При обсуждении отношений России с Европейским судом по правам человека практически консенсусным было мнение о необходимости расширения такого сотрудничества, несмотря на осознаваемые проблемы в этом сотрудничестве. Подавляющее большинство решений ЕСПЧ по обращениям российских граждан не носят политизированного характера, напротив, они высвечивают проблемы и несовершенства отечественного правосудия и системы исполнения судебных решений. Взаимодействие с Европейским Судом является стимулом и ценным «ноу-хау» для приближения российской судебной системы к высшим мировым стандартам и одновременно средством давления на косную часть отечественной бюрократии, усматривающей угрозу в самом факте неподконтрольности судебной власти исполнительной. На последний факт обращало внимание несколько региональных уполномоченных по правам человека, принимавших участие в работе секции.

5. Власть и общество: как выстроить доверие?

Практически консенсусным для экспертного сообщества является заключение о том, что ни верхи», ни «низы» российского общества не имеют достаточных стимулов для преодоления правового нигилизма и воцарения в России принципа верховенства права. В «верхах», как указывалось выше, сильна мотивация к «фиксации стабильности», т.е. своего привилегированного положения в использовании закона в своих узких интересах. В «низах» же, с одной стороны, укоренилось недоверие к способности государства обеспечить равенство граждан перед законом и преодолеть коррупцию, с другой – широко распространилась привычка обходить закон, решать свои проблемы с помощью неформальных практик и «взяток комфорта».

Возникает ситуация «замкнутого круга», в которой, по выражению одного из участников дискуссии, «Правопослушный человек становится стихийноым бедствием для сложившейся системы, его сожрут за отказ принимать участие в круговой поруке.»

В таких условиях переход к правовому государству представляет собой несколько взаимосвязанных и параллельных процессов:

- последовательное сокращение разрыва в равенстве перед законом;

- принуждение и «самопринуждение» «верхов» к отказу от «активного правового нигилизма» (намеренного злоупотребления законом);

- воспитание правовой культуры, замещающей «пассивный правовой нигилизм» (равнодушие к правовым нормам).

Непременным условием этого процесса является постепенное укрепление мотиваций к правовому поведению и выстраивание доверия между «верхами» и «низами», государством и гражданским обществом и бизнесом. «Опорными точками» в этом многосложном процессе могут стать столь разные явления как целевая установка российской власти на всестороннюю модернизацию страны и постепенно возникающий в «среднем классе» запрос на универсалистские практики, необходимые ему для социальной карьеры (ведение трудовой деятельности, стратегии накопления и управления имуществом, повышение качества жизни).

Из сказанного следует, что хотя «круг недоверия замкнут», инициатором его «размыкания» и активной стороной в выстраивании доверия изначально должна выступить государственная власть и хотя бы часть элиты. Однако необходимо добиваться, чтобы «низы» и гражданское общество как можно раньше обрели доверие к этим усилиям и активно включились в описанные процессы. Эту же мысль в своем выступлении провел и Антон Иванов. Исключительно важно, чтобы уже на начальном этапе общество получило убедительное свидетельство серьезности намерений и воли государства к изменению сложившегося положения. Таким свидетельством может стать знаковая реформа в одной из сфер, которые воспринимаются обществом как наиболее болезненные, например, отмена «мигалок» и/или радикальная реформа ГИБДД.

6. «Дорожная карта» к правовому государству

Не случайно министр юстиции РФ А.В.Коновалов отметил, что в подсекции 1.6. «содержание, качество, накал дискуссии оказались самыми высокими». Именно в этом «накале» рождалась предлагаемая ниже «дорожная карта» действий государства по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

1. Повышение открытости государства

- Изменение подхода к законотворческому процессу: тщательная экспертиза на «коррупциегенность», правовые коллизии, административные барьеры, создание или закрепление неравенства перед законом и т.п. Цель нереализуема чисто административными мерами или экспертизой силами исполнительной власти. Нужно вернуть Думе роль «места для дискуссий»: противодействие могут создать только должным образом мотивированные политики. Гораздо шире следует использовать и независимую экспертизу не только юристами, но и политологами, экономистами, социологами.

- Продолжение административной реформы. Принятие административных регламентов и четкой системы мер по их соблюдению.

- Реальное вступление в силу закона о свободе информации. Обеспечение действенности механизмов, обязывающих органы государственной власти раскрывать информацию о своей деятельности в полном объеме, предусмотренным законом.

- Развитие «электронного правительства», «служб одного окна» - минимизация очного общения гражданина с чиновником, введение универсалистских механизмов получения государственных услуг.

- Продолжение судебной реформы, укрепление независимости судов, ликвидация «обвинительного уклона» в уголовном судопроизводстве, повышение гласности судебного процесса.

- Совершенствование механизмов исполнения судебных решений, устранение де-факто существующего неравенства между гражданином и государственным органом в ответственности перед судебными приставами.

- Эффективная антикоррупционная кампания, в которой, в частности, необходимо качественное развития международного сотрудничества.

- Развитие (а фактически – создании почти с «нуля») механизмов «третейских судов» для хозяйствующих субъектов и институтов медиации для граждан. Эта мера не только снизит непомерную нагрузку на российскую судебную систему, но и послужит действенным механизмом воспитания доверия в области правовых отношений.

- Проведение «аудита» позитивного права, устранение правовых коллизий, избыточных и расширительно трактуемых норм.

- Продолжение мониторинга правоприменительной деятельности, более активное включение в ведение этого мониторинга независимых экспертов, организаций гражданского общества, уполномоченных по правам человека.

2. Коррекция целеполагания.

- Изменение принципиального подхода к требованиям государства к гражданам: не столько применять карательные санкции за неумение соблюсти требования закона «до запятой», а помогать и консультировать, «просвещать делом».

- «Администрирование стиля» поведения элит: отмена «сословных привилегий» чиновничества.

- Реформа правоохранительных органов, в первую очередь – Министерства внутренних дел, создание действенных негативных стимулов для вмешательства в повседневную деятельность граждан и субъектов экономической деятельности. «Показательная реформа» ГИБДД. Радикальное ужесточение требований в кадровой работе милиции.

3. Правовое воспитание

- Разработка новых курсов для системы подготовки и переподготовки кадров для государственной и муниципальной службы, курсов обществоведения, в частности – включение в государственный стандарт высшего образования по соответствующим специальностям дисциплин по антикоррупционному поведению и правам человека;

- Радикальное совершенствование работы пресс-служб «силовых ведомств» и судебной власти;

- Организация специальных семинаров и курсов для журналистов, пишущих на правовые темы;

- «Госзаказ» на телевизионные программы и социальную рекламу с привлечением независимых экспертов для разработки «техзаданий» для подобных программ.

- Повышение «финансовой грамотности» населения (включая налоговую и имущественную).

4. Результирующее:

- Развитие демократии. В современных условиях верховенство права и высокое правовое сознание неотделимо от демократии. Резюмируя знание об этом предмете мировой политической науки, минимальная («электоральная») демократия может установится и при несовершенной правовой сфере, но примеры недемократических государств с верховенством права крайне немного, и это все исключительные случая – компактные бывшие британские колонии – Сингапур, Гонконг.

От чеховского злоумышленника «сколько лет всей деревней гайки откручиваем – хранил господь» до крушения поезда Российской империи прошло 32 года. Примерно столько – одно поколение – есть у России на преодоление правового нигилизма. Либо мы его победим, либо Россия обречена не стать современной.

Игорь Бунин – Президент Центра политических технологий

Выступление автора на Научно-практической конференции по мониторингу законодательства и правоприменения (Санкт-Петербург, 24-26 июня 2010г.)

В подготовке материала также принимали участие Алексей Макаркин – первый вице-президент Центра политических технологий и Борис Макаренко – Председатель Правления Центра политических технологий

Версия для печати