01.11.2010 | Марина Войтенко

Пенсионная реформа – перезагрузка начинается?

Внимание государства к условиям жизни и здоровью пожилых людей в последние недели явно вышло на восходящую траекторию. Конец октября также не явился исключением. Вопросам социальной политики в отношении граждан пожилого возраста и повышения качества их жизни было посвящено заседание президиума Госсовета (25 октября). Президент РФ Дмитрий Медведев вновь подчеркнул, что забота о людях старшего поколения (их более 30 миллионов) – это безусловный государственный приоритет. «По оценкам экспертов, - отметил Дмитрий Медведев, - в предстоящее десятилетие число пенсионеров будет расти - так и должно быть, потому что мы стараемся увеличивать средний возраст, особенно в части, касающейся людей старше восьмидесяти лет. Надо сделать так, чтобы условия их жизни и в городах, и в сельской местности улучшились, чтобы люди в преклонном возрасте чувствовали себя вовлеченными в нормальную жизнь¹ ». То, что произнесенное Президентом РФ – это не «фигура речи», а повод к принятию конкретных решений, показывает и перечень поручений по итогам заседания, в котором кроме улучшения медицинской помощи, изменения состояния лекарственного рынка, повышения мобильности оказания социально-бытовых и медицинских услуг есть развитие домов-интернатов, геронтологических центров, пансионатов для ветеранов, организация досуга для пожилых людей (социальный туризм), вопросы подготовки социальных работников, ускорение подготовки проекта закона о социальном обслуживании граждан России и др.

Очевидно, что точка отсчета достойного, комфортного будущего для граждан старшего возраста – это размеры пенсий и располагаемых доходов. Здесь сделано уже немало. Меры, принятые в 2009-2010 годах приблизили средний уровень пенсий к отметке 8 тысяч рублей, проведена так называемая валоризация, более полно учитывающая советский стаж. Сейчас уже нет пенсионеров, у которых доходы ниже прожиточного минимума.

В планах на 2011-2013 годы увеличение среднего размера пенсий еще на 30,4%. При этом стратегическая цель – довести к 2016-2020 годам средний размер трудовой пенсии до величины, обеспечивающей не менее 2,5-3 прожиточных минимумов пенсионера. Казалось бы, курс последних лет последовательно выдерживается. Тем не менее, у экспертов усиливается ощущение, что эти проектировки – «последняя капля», которую может «выдавить» из себя существующая глубоко дефицитная и несбалансированная пенсионная система РФ.

На истекшей неделе глава Минфина Алексей Кудрин вновь (в который раз!) констатировал: дефицит приобрел устойчивый характер – примерно на уровне 30%. В 2010 году в пенсионный фонд России (ПФР) перечислено из федерального бюджета 1 трлн 116 млрд рублей, в следующем году потребуется 875 млрд рублей (окажет влияние повышение страховых взносов с 20% до 26%), с 2013 года, однако, дефицит снова вернется к величине 1 трлн 110 млрд рублей. Отсюда и весьма недвусмысленное предупреждение вице-премьера: «По всем правилам развития таких систем это вызывает риски или недостаточной индексации пенсий в будущем, или искажения расходов федерального бюджета, который имеет другие задачи». Вывод предельно ясен – пенсионные и в целом социальные расходы подошли к своему пределу, когда их увеличение без соответствующего повышения налогов уже невозможно. Напомним, что без дефицита ПФР, составляющего сейчас 1,8% ВВП, еще более 500 млрд рублей на пожилых людей тратит федеральный бюджет, значительная часть на помощь им расходуется и из бюджетов субъектов РФ, совокупный раздел «социальная политика» в которых составляет 1 трлн 200 млрд рублей.

Решение проблем, по мнению правительственных финансистов, разделяемому большинством экспертов, состоит в структурной реформе пенсионной системы, не исключающей в перспективе и повышение пенсионного возраста. Понятно, что на фоне зияющих дыр в бюджете ПФР более чем ко времени пришелся аналитический доклад Минздравсоцразвития «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы РФ с учетом влияния мирового финансового кризиса», вызвавший немалый резонанс в СМИ и ряд резких оценок в бизнес сообществе² . Разослав доклад «заинтересованным госструктурам», министерство пообещало широкое профессиональное и общественное обсуждение содержащихся в нем новаций. Потенциальные участники дискуссии с ее предметом пока по существу не ознакомлены. Отсюда и подозрения то в росте нагрузки на бизнес, то в крупной перемене правил игры на рынке пенсионных накоплений. Между тем, судя по министерским утечкам в СМИ, речь ни много, ни мало идет о перезагрузке пенсионной системы: или точнее говоря, о признании того, что реформа «заехала» в тупик, и призыве указать, как из него выбираться. Сами же предложения, опять-таки, судя по утечкам, производят впечатление сильно неоднозначное.

Нельзя не согласиться, например, с общими рамочными ограничениями для разработки долгосрочной программы развития пенсионной системы до 2050 года: тарифы социального страхования не должны расти свыше 34%, которые будут достигнуты в 2011 году, а коэффициент замещения (то есть отношение пенсии к среднему заработку) не должен опускаться ниже уровня в 40%. Заметим, что Минздравсоцразвития привело расчеты, показывающие – бюджет ПФР балансируется либо при дополнительном повышении страховых тарифов на 5,4%, то есть суммарно почти до 40%), либо при росте численности занятых на 22,6 млн человек. Как видим, оба варианта из разряда «ненаучной» фантастики. С этим согласны и авторы доклада.

Кроме того, следует отметить справедливость предложений по сокращению числа льгот по страховым взносам (для большинства застрахованных переход на единую ставку планируется к 2015 году) и решению проблем лиц, выплачивающих эти взносы в фиксированном размере (это касается, прежде всего, индивидуальных предпринимателей, адвокатов, нотариусов, частных детективов и т.п., для которых требуется либо повышать тариф, либо выводить их из обязательной системы в добровольную). Бесспорной поддержки требует намерение увеличить пенсионный стаж (сейчас для минимальной пенсии достаточно пяти лет). Актуальны и сценарные решения проблемы досрочных пенсий – 10,5 млн человек трудоспособного возраста получают деньги из ПФР (хотя по сути это функция Федерального фонда социального страхования и специальных корпоративных пенсионных систем, под которыми, впрочем, до сих пор нет надежной правовой базы). Еще одна четко обозначенная проблема – упорядочение выплаты пенсий пожилым людям, продолжающим трудовую деятельность, включая совершенствование мотиваций к согласию на отсрочку платежей, в том числе в рамках «программы софинансирования³ ».Каждое из возможных решений по вышеперечисленным вопросам способно внести вклад в оздоровление бюджета ПФР. Кроме того, это как минимум предварительное условие для серьезного рассмотрения вопроса об увеличении возраста выхода на пенсию. В то же время, не вполне ясна эффективность предложений закрепить за Фондом определенную часть доходов федерального бюджета (например, в виде фиксированной доли НДС). По мнению экспертов ИНСОРа, такого рода перераспределения, не решая проблему дефицита системы по существу (бюджетный трансферт все равно сохраняется), могут лишь осложнить финансовое планирование и его исполнение. Логичнее было бы пойти на фиксирование «пенсионной доли» в доходах от приватизации.

Пожалуй наиболее дискуссионной (видимо, так и задумывалось) выглядит в докладе судьба накопительной части пенсии. Само министерство не устает клясться в том, что о ее ликвидации как таковой речь не идет, лишь о необходимости ее реформировать, поскольку «смешение страховой и накопительной моделей в рамках обязательного государственного страхования привело ко многим негативным моментам». Ряд экспертов, например, в Независимом институте социальной политики и Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов, считают сам факт появления доклада – констатация того, что государство не справилось с «накопительным проектом» и ищет теперь способы «сбросить» его с «парохода современности» на плечи бизнеса и самих граждан. Ощущения эти, заметим, возникают не на пустом месте.

Так, в тексте доклада 6% взносов в накопительную систему называются едва ли не главной причиной дефицита ПФР (если бы их не отдавать «на сторону» его бюджет балансировался де без проблем). Отсюда и предложения (в одном из сценариев) снизить, а лучше и вовсе упразднить эту долю в страховом тарифе (если бы накопительной системы не существовала, то и повышать нагрузку на бизнес в 2011 году не было бы нужды).

Очевидно, что такое развитие событий очень маловероятно. Отказа от накопительной компоненты все-таки не случится, но и оставаться в нынешнем состоянии она тоже не может. Общее условие любого продвижения – это перевод накопительной части пенсии из сферы публичного права в область гражданско-правовых отношений. Пенсионные накопления должны стать, тем самым, собственностью граждан (что решает вопросы наследования, использования этих средств в качестве залога и т.п.). Отталкиваясь от этого уже можно определять обязательный или добровольный формат накопительной компоненты, а также оптимальные размеры страховых взносов и нераспространения обязательности отчислений для отдельных категорий граждан с заработком ниже среднего по России.

Если перевести накопительную систему на добровольную основу, то в ней в качестве активных участников останутся те же 6 млн граждан, которые уже передали накопления в НПФ. По мнению экспертов ИНСОРа, добровольный формат столь же многообещающ (с точки зрения мотиваций и стимулов к решению «смежных» проблем), сколь и «трудозатратен» для государства. Риски здесь состоят в том, что власти придется принимать интенсивные усилия по целому «вееру» направлений. Способность же к этому вызывает обоснованные сомнения.

Коль скоро речь идет о «длинных деньгах», то добровольность накопительной системы становится задачей модернизации финансовой системы, развития финансовых рынков (и создания МФЦ). Прежде всего, мотивации для массового инвестиционного поведения (налоговые льготы в форме вычетов с прогрессивной шкалой, то есть чем больше накапливаешь, тем больше вычет). По страхованию жизни это уже обсуждается, почему не распространить на взносы в НПФ? Также может стимулироваться и отсрочка выплаты страховой пенсии или ее части работающим пенсионерам в течение действия трудового контракта (правда, нужны и надежные гарантии занятости). Следующий обязательный пункт – компенсационные фонды, образованные участниками рынка (аналог системы страхования вкладов на финансовом рынке для управляющих пенсионными накоплениями). Еще один элемент регулятивного «техминимума» - госпрограмма повышения финансовой грамотности населения, которая никак не выйдет из-под пера Минфина.

Как видим, будущее накопительной системы потребует немалых усилий в области институциональных реформ. Обсуждения одного министерского доклада, если оно рано или поздно состоится, явно недостаточно. Вместе с тем, это повод продумать действительно содержательную перезагрузку пенсионной системы. Только в дискуссии на этот счет должны участвовать все заинтересованные стороны. Пенсии и достойное будущее пожилых людей – слишком серьезное дело, чтобы доверять его только чиновникам.

Марина Войтенко - руководитель департамента информационных программ Центра политических технологий

---

1. По данным Минздравсоцразвития, в РФ 30,7 млн граждан старше трудоспособного возраста. Из них 64% проживают в сельской местности. Женщин пенсионного возраста почти в 3 раза больше чем мужчин, выше у них и средняя продолжительность жизни – 75 лет против 62,9 у сильного пола. По оценке министерства, среди пожилых людей можно выделить три группы: активные (не нуждающиеся в посторонней помощи) – 12 млн человек; одинокие (требующие социальных услуг) – более 6 млн человек и нуждающиеся в посторонней помощи – их около 4,5 млн.
2. Согласно заявлению для СМИ статс-секретаря министерства Юрия Воронина, доклад содержит исчерпывающий перечень сценарных условий, позволяющий осуществить с участием заинтересованных органов исполнительной власти, социальных партнеров, экспертного сообщества и основных институтов гражданского общества выработку консолидированного сценария развития пенсионной системы, рассчитанную на период функционирования до 2050 года, включающего наиболее приемлемые для российского общества решения. Объективность расчетов и прогнозов, которые будут подготовлены, естественно, взаимосвязаны с использованием результатов переписи населения 2010 года.Подготовка консолидированного сценария развития российской пенсионной системы обязательно должно сопровождаться подробной программой актуарного прогнозирования результатов его реализации на основе применения актуарной модели пенсионного фонда РФ. Правительство РФ согласилось с этим предложением Минздравсоцразвития России, направило аналитический доклад во все заинтересованные министерства и ведомства с тем, чтобы в Минздравсоцразвития были представлены предложения по выработке сценария развития пенсионной системы.Эта работа будет вестись максимально публично, будут проведены все необходимые общественные дискуссии. И уже с учетом общественного мнения Министерство предложит Правительству тот сценарий, который будет поддержан большинством и общественных институтов, и организаций социальных партнеров.Признано целесообразным не разрабатывать отдельную концепцию накопительного компонента, поскольку этот компонент пенсионной системы должен быть встроен в общий сценарий развития всей пенсионной системы.Аналитический доклад не предусматривает никаких предложений по ликвидации или сокращению накопительного компонента пенсионной системы. Он излагает только лишь различные варианты модификации пенсионной систем, применяемые в международной практике с учетом их функционирования в условиях глобального финансового кризиса.Окончательный выбор сценария развития должен быть сделан Правительством и Президентом Российской Федерации с учетом общественного мнения, после широкого обсуждения со всеми сторонами, в том числе и с Национальной ассоциацией негосударственных пенсионных фондов.
3. За два года существования программы в нее вступили 3 млн 185 тыс. россиян. Сумма дополнительных взносов на накопительную часть пенсии составила 1,72 млрд рублей. Согласно расчетам Минздравсоцразвития, отчисление по 1 тыс. рублей ежемесячно в течение 10 лет (срок действия программы) позволит получать 1,5-тысячную прибавку к пенсии в месяц. В случае если работающие пенсионеры продолжают участвовать в программе, но откладывают назначение пенсии до срока ее завершения, то ежемесячный бонус может возрасти до 3,2 тыс. рублей (государство доплачивает к накоплениям самого человека ту же сумму, но в четырехкратном размере с ограничением – не более 48 тысяч рублей в год).

Версия для печати