21.02.2011 | Игорь Бунин

Стратегия экономического развития России: новое качество дискуссий

16 февраля премьер-министр России Владимир Путин провёл встречу с группой экономических аналитиков, с которыми обсудил подготовку новой стратегии социально-экономического развития страны вместо принятой еще в 2008 году стратегии-2020. Предварительно в январе была сформирована 21 экспертная группа, каждая из которых должна будет заниматься разработкой отдельных направлений стратегии. До сих пор, с 2000 года, столь широкого и открытого обсуждения путей развития страны не было: как правило, правительство ограничивалось отдельными консультациями с «профсоюзами» от бизнеса и экспертами.

То, что стратегия-2020 нуждается в коррекции, было понятно даже до ее официального принятия – в ноябре 2008 года. Изначальный вариант, приуроченный, по сути, к президентским выборам, носил политический, в значительной мере декларативный характер. А после выборов правительство так и не сумело прийти к единому мнению по набору самых разных проблем социально-экономической политики: речь тогда шла о пенсионной, налоговой реформе, приоритетных направлениях для госинвестиций. Окончательно стратегию-2020 похоронил кризис, который показал ограниченность ресурсов и значительно сместил акценты в проводимой правительственной политике, сориентированной в тот период на спасение системообразующих предприятий и банковской сферы.

В конце прошлого года правительство пришло к пониманию важности выработки нового стратегического документа. При этом в декабре Владимир Путин заявил о необходимости разработки прогноза развития России до 2035 года. Созданные экспертные группы достаточно четко ориентированы на создание нового документа взамен стратегии-2020. Он должен быть подготовлен с учетом двух сценариев развития страны, предложенных Минэкономразвития – инновационного (выражающего позицию МЭР) и консервативного (сырьевого). Первый сценарий предусматривает, что государство должно тратить больше, чем зарабатывает, увеличивать ассигнования на здравоохранение и образование, мириться с дефицитным бюджетом ради ускорения роста и перехода от сырьевой к инновационной модели развития. Инновационный сценарий предполагает, что среднегодовой рост промышленного производства в период с 2011 по 2030 год составит 4,1%, при этом оборот розничной торговли будет увеличиваться в среднем на 4,8% в год. Второй вариант предполагает жесткую экономию, отказ государства от роли ключевого инвестора и ликвидацию бюджетного дефицита в 2016 году за счет пересмотра уже озвученных решений повышать пенсии любой ценой и перевооружить армию за астрономические 20 триллионов рублей. Консервативный (энерго-сырьевой) сценарий рассматривает развитие экономики, опирающееся на использование конкурентных преимуществ России в сырьевом секторе. В сценарии не предполагается комплексная реализация всех инновационных возможностей экономики, но при этом упор делается на развитие инноваций, ориентированных на модернизацию сырьевого сектора и обеспечение обороноспособности.

Возможно, по мере подготовки процесса консультаций с экспертным сообществом, правительство оказывается вынужденным быть более откровенным, а сам процесс становится более открытым. Это можно считать своего рода признаком того, что власть готова действительно всерьез заняться анализом имеющихся ресурсов и возможностей для проведения реформ и определения приоритетов (что неизбежно потребует непопулярных решений).

Начало дискуссии было положено письмом ректора АНХ Владимира Мау и ректора ВШЭ Ярослава Кузьминова к Владимиру Путину с призывом откорректировать стратегию-2020. В письме говорится о необходимости вернуться к реализации приоритетов, обеспеченных финансовыми ресурсами, и обсуждать эти приоритеты нужно, вовлекая в дискуссию общество. «Это особенно важно как противовес безответственной социальной демагогии в начале нового электорального цикла», - говорилось в письме. Затем в газете «Ведомости» от 19 января вышла статья Мау «Экономическая стратегия: выбор новой модели». В ней, как и в планах МЭР, предлагается два сценария развития страны - инерционный и модернизационный. «Первый вариант предполагает развитие существующей модели роста и ее адаптации к появляющимся вызовам по мере их появления. Государство в этой конструкции является основным источником роста - и как источник ключевых финансовых ресурсов, и как нейтрализатор «рыночной стихии», и как держатель ключевых институтов, необходимых для экономического роста», - пишет Мау. Второй вариант предполагает усиление роли частных источников роста (частных фирм и домохозяйств). Они должны замещать и постепенно вытеснять государство из непосредственной предпринимательской зоны.

Созданные экспертные группы, где фактически идеологами разработки новой стратегии стали Владимир Мау и Ярослав Кузьминов, будут заниматься поиском оптимальных путей реализации именно второго варианта развития. Как заявил Владимир Путин в конце января, России нужна «модель роста, учитывающая современные реалии», все ведущие государства формируют посткризисные стратегии. Эта модель должна решить задачи модернизации, повысить эффективность социальной сферы и госуправления, отметил премьер. Владимир Мау сообщил «Ведомостям», что при формировании новой модели роста должны быть найдены решения по крайней мере четырех крупных проблем: новая модель регулирования в национальном и глобальном масштабе, новые валютный и финансовый механизмы, адаптация экономики к новым технологическим вызовам, новая социальная политика. Пока ответов нет, говорит он. Источник в правительстве в интервью «Ведомостям» не исключил, что «правительству придется принимать непростые решения, в условиях ограниченного бюджетного ресурса другого выхода нет». Речь может идти о «жестких сценариях» - повышении косвенных налогов или пенсионного возраста, об отмене налоговых льгот, предупреждает он. При этом, например, в статье Мау одним из приоритетов второго сценария является сокращение расходов и одновременное снижение, а не повышение налогов. Это лишний раз доказывает, что набор проблем, стоящих перед правительством и экспертными группами весьма широк и при этом сильно политизирован.

Одним из наиболее острых является налоговый вопрос. Вице-премьер и министр финансов России Алексей Кудрин говорил, что в России лимит на снижение налогов исчерпан. В своем недавнем интервью Газете.ру помощник президента Аркадий Дворкович, напротив, назвал повышение налогов «тяжелым решением» и выразил надежду, что это связано только с «переходным периодом». «Я надеюсь, что по мере преодоления последствий кризиса мы сможем снизить те ставки, которые сейчас установлены», - сказал он. Крайне сложно происходил переход с ЕСН на страховые взносы, что было крайне негативно воспринято бизнес-сообществом, и споры на эту тему продолжаются.

Не менее сложная ситуация с пенсионной реформой. Помимо острого, политизированного вопроса о повышении пенсионного возраста (в любом случае и Путин, и Медведев на среднесрочную перспективу «закрыли» этот вопрос, заявив, что о повышении речи не может идти, хотя и из правительства, и из экономической команды президента неоднократно звучали предложения на эту тему), обсуждаются другие варианты решения проблемы дефицита Пенсионного фонда. Минфин в конце прошлого года предложил увеличить до 60% ВВП Фонд национального благосостояния (ФНБ) за счет средств от продажи госпредприятий. Скептически к этому относится министерство экономического развития. Заместитель министра Андрей Клепач признался «Ведомостям»: «остается вопрос - насколько создание такой модели совместимо с задачами развития», когда нужны ресурсы для роста экономики, их накапливание в ФНБ - задача непростая, если не невозможная. Владимир Мау на это заявил, что правильнее не накапливать средства в суверенных фондах, а формировать среду для роста частных инвестиций. Первая модель хорошо работала 100 лет назад, в условиях трансформации экономик из аграрных в индустриальные, сейчас более успешна модель низкой нагрузки бюджета. Минздравсоцразвития предлагает их вообще ликвидировать в связи с неудачей пенсионной реформы. Минфин и МЭР считают, что альтернативы пенсионным накоплениям нет.

Есть также проблемы проведения реформ образования и здравоохранения: в отличие от налоговой и инфраструктурных реформ, когда власть имеет больше возможностей игнорировать позиции тех, чьи интересы затрагиваются (бизнеса и экспертного сообщества), в ситуации с социально значимыми реформами политические риски значительно выше.

Со стороны правительства курировать работу экспертных групп будет первый вице-премьер Игорь Шувалов, который позитивно воспринимается иностранными инвесторами и имеет репутацию экономического либерала. Притом достоинством Шувалова в нынешней ситуации является и тот факт, что он совместим как с командой премьера, так и с экономическим советником президента Аркадием Дворковичем. Как посчитал «Коммерсант», представителей инициировавших проект ВШЭ и АНХ в списке примерно поровну: напрямую аффилированных с ГУ-ВШЭ глав групп — 11, представителей АНХ, поглощаемой ею РАГС, а также Института экономической политики имени Егора Гайдара — 9. 11 мест в группах имеют эксперты, работающие в структурах правительства, госкорпорациях или структурах РАН. Наконец, оставшиеся 11 мест достались формально не принадлежащим к трем группам экспертам, от представителей МГУ до МДМ-банка.

В нынешней ситуации есть и совершенно новое качество: до сих пор правительство без особого шума вступало в диалог с бизнес-сообществом и экспертами, принимая решения в экономической политике. При этом, как правило, инициатива всегда принадлежала власти, а «общественность» привлекалась либо для минимизации негативных последствий, либо для согласования наиболее острых вопросов, как например, это было с реформой налогового администрирования. В итоге в таких ситуациях, зачастую, изначально либеральная идея оборачивалась очередными ужесточениями либо выхолащивалась.

Сейчас дискуссия приобрела совершенно новое качество. Во-первых, инициатива исходит от Владимира Путина, привлекшего к работе авторитетных экспертов, выступающих за коренную ревизию экономической политики. Все годы путинского правления главным приоритетом была социальная политика, наращивание социальных расходов и как следствие – политическая стабильность. За счет этого большинство непопулярных реформ были либо заморожены, либо отложены, либо провалены за счет своей половинчатости. Инфраструктурные реформы забыты, а стратегии экономического роста подменены «ручным управлением» в интересах отдельных крупных предприятий. Ситуацию усугубляли и внутриэлитные споры между сторонниками консервативной политики (Минфин), дирижистами и либералами, предлагающими направлять ресурсы стимулирование роста и частных инвестиций. Как правило, в итоге побеждала консервативная политика как наиболее политически безопасная.

Тот факт, что инициатором изменения экономического курса выступил Владимир Путин, придает идеям экономистов официальный характер и значительный масштаб. Такая позиция премьера означает, что Путин, явно намеревающийся сохранить определяющее влияние на российскую политику (вне зависимости от того, будет ли он баллотироваться в президенты в 2012 году, или согласится на второй срок Дмитрия Медведева), стремится сформулировать новую экономическую программу правительства, рассчитанную на долгосрочную перспективу.

При этом и ведущие члены правительства также демонстрируют свое видение задач, стоящих перед кабинетом. Это особенно ярко было видно в рамках Красноярского экономического форума. Министр финансов выступил с традиционной для Минфина позицией, основанной на стремлении минимизировать дефицит бюджета, стерилизовать дополнительные доходы, урезать расходы. Как заявил Кудрин, инновационный сценарий «не имеет права на жизнь». «Нам придется его существенно переделать, поскольку, по сути, это еще большая зависимость от нефти и большие риски для макроэкономики, чем были до кризиса, - отметил Кудрин - Я не думаю, что нам нужно скатываться до этой модели». Минфин как идеолог «партии консерваторов», традиционно настаивает на накапливании средств в суверенных фондах. МЭР, который в правительстве представляет условную «партию роста», призывает использовать ресурсы государства для создания условий экономического развития страны. В декабре замминистра экономического развития Андрей Клепач заявил, что для стимулирования роста и развития нужно наращивать расходы. По словам замминистра, «чтобы хоть что-то серьезное сделать с образованием, здравоохранением, мы должны повысить расходы».

При этом Кудрин подчеркнуто лоялен президентской модернизационной повестке дня, признав актуальность и модернизации (через четные президентские выборы и низкую инфляцию), а также четырех «И», о которых говорил Медведев - «институты, инфраструктура, инновации и инвестиции». Однако в таком виде, очевидно, речь идет о весьма консервативном варианте модернизации.Интересно, что из дискуссии практически вытеснены «дирижисты». Кризис, который доказал ограниченность ресурсов и сырьевой модели экономики, и специфика тандемократии, которая привела к ослаблению позиций «дирижистски» настроенных экономистов, создали условия для актуализации инициатив либеральной части экспертного сообщества, которое тесно связано с экономической командой и Путина, и Медведева. Возникла ситуация, при которой «развилка» в экономическом программировании заключается в приоритетах, выдвигаемых различными группами либеральных экономистов. Одна из них ориентирована на инновационное развитие и ярко выраженный экономический либерализм, тогда как другую условно можно считать «консервативной», так как она исходит из приоритета макроэкономической стабильности.

Во-вторых, впервые за многие годы, наряду с чисто техническими вопросами проведения реформ, проблема в публичном пространстве ставится в более смелом либеральном контексте, затрагивающем приоритеты социально-политической стабильности – своего рода «табу», существовавшее многие годы. Речь идет и о более широком характере дискуссии, и о необходимости обсуждать острые темы, на что существовала, по сути монополия власти. И что не менее показательно – власть стала более активно подвергаться критике, причем с разных сторон, снаружи и изнутри. Так, «либерал» Ярослав Кузьминов заявил «Коммерсанту», что «политика первых десяти лет была основана на отказе от многих «острых» реформ, вернее, на их отодвигании… В результате мы имеем набор «несделанных дел»: слабый и коррупционный во многих звеньях аппарат власти, огромную неэффективную бюджетную сферу, слабое развитие конкуренции, административную зарегулированность даже не рынков, а самого существования частных предприятий, слабость кредита, основанную на низком доверии в экономике».

Кузьминов также выступил против примитивизации, упрощения общественной дискуссии, что, по его мнению, ведет к гибели самих реформ. В данном случае, судя по всему, проблема состоит в том, что власть апеллировала к пассивному большинству в необходимости тех или иных своих решений, но при этом при наличии сильного сопротивления не решалась идти наперекор. В итоге как такого диалога все равно не было: власть игнорировала мнение экспертного сообщества и опасалась «будоражить» электорат непопулярными решениями. «Соответственно, власть пытается найти новые каналы общения с обществом. Но такое общение за счет своей кажущейся простоты очень легко подменяется PR-действиями — успех PR-технологий представляют как «общественное одобрение». Упрощенно — если что-то показали по «Первому каналу», то это и есть общественное одобрение», - заявил Кузьминов «Коммерсанту».

В то же время «консерватор» Алексей Кудрин заявил на Красноярском форуме о том, что российская власть управляет страной по понятиям, путаясь в приоритетах, что чревато стагнацией экономики и сползанием в прошлое. По его мнению, «у нас одни частные компании ближе, чем другие частные компании. Вопросы слияния, поглощения, доступа к ресурсам зачастую решаются в кабинетах чиновников». Вице-премьер – что необычно для него – затронул и непосредственно политические вопросы. Он процитировал известную фразу Медведева о том, что свобода лучше несвободы, и заявил о важности того, чтобы будущие выборы были справедливыми и честными, чтобы на них были представлены все ведущие политические силы: «Только это даст тот мандат доверия, который необходим для проведения экономических реформ. Если сложится недоверие, то мы свои задачи выполним не в полной мере».

Таким образом, решать экономические вопросы без политических становится все сложнее. Существует целый пласт проблем, на которые не выйти будет очень трудно: это административная реформа и борьба с коррупцией, повышение независимости судебной системы, гарантии прав собственности (опять же в этой связи трудно умалчивать «дело ЮКОСа»), повышение эффективности институтов парламентской демократии, общественного, медийного контроля и контроля со стороны оппозиции. Инициатива о коррекции стратегии экономического развития, получившая при этом поддержку власти, что само по себе ново, может стать шагом в сторону легитимации дискуссий о более глубоких политических реформах, что пока весьма категорично отвергается властью - если не считать периферийных изменений, инициированных президентом Медведевым.

В то же время, если в экономической сфере дискуссия идет между различными либеральными группами, то в политике «развилка» другая – между сторонниками политических изменений (к которым относятся дискутирующие друг с другом экономические либералы) и «охранителями», высказывающимися за сохранение статус-кво в данной сфере (либо принятия решений, призванных имитировать реформы или создать симулякры). Характерно, что политические высказывания Кудрина встретили негативное отношение как в «Единой России», так и в среде прокремлевских политологов. В частности, исполняющий полномочия секретаря президиума генсовета «Единой России» Сергей Неверов полагает, что «Кудрин очевидно пытается выдать экономические проблемы за политические, делая при этом двусмысленные заявления». А руководитель Фонда национальной энергетической безопасности Константин Симонов заявил, что «эти заявления не вполне корректны, особенно если учесть, что г-н Кудрин сам часть этой вертикали», потому что «если тебе не нравится вертикаль, у тебя есть возможность из нее выйти и начать борьбу. Взять Волочкову, создать с ней новую политическую партию и идти на выборы». Вопрос о политических изменениях, таким образом, не является консенсусным в российской власти.

Существует и серьезная экономическая дилемма. Если будет избран консервативный сценарий, то необходимо жестко выдерживать принцип сокращения социальных расходов, что крайне политически невыгодно для правительства. В случае же избрания инновационного сценария возникает вопрос о его выполнимости в условиях трудно предсказуемой динамики цен на энергоносители. Возникает опасность «цугцванга», в котором может оказаться правительство, причем в ситуации, когда времени на принятие решений может оставаться все меньше.

Игорь Бунин – Президент Центра политических технологий

Версия для печати