16.03.2011 | Сергей Маркедонов

В поисках новых прецедентов

На прошлой неделе в Берне при посредничестве Швейцарии прошли переговоры между российскими и грузинскими представителями по поводу перспектив вступления РФ в ВТО (Всемирную торговую организацию). Не будучи экономистом, хотелось бы воздержаться от оценки узких специализированных аспектов переговорного процесса и продвижения России к ВТО в целом. Однако значение «грузинского фактора» в истории РФ и Всемирной торговой организации выходит далеко за рамки экономики. Для политического аналитика важно понять, насколько он продолжает оставаться политическим оружием, которое можно использовать для снижения российского влияния на Южном Кавказе?

Начнем с того, что Россия пытается стать членом ВТО уже почти 18 лет. Если не считать попыток Советского Союза «застолбить» свое участие в Генеральном соглашении о тарифах и торговле (ГАТТ), чьей преемницей является Всемирная торговая организация. Традиционно процедура вступления в ВТО занимает 5-7 лет с момента подачи заявки, хотя Украина вела переговоры в течение 15 лет. Что же касается России, то она прошла наиболее сложные переговоры с США, Китаем и Европейским Союзом. При этом в случае с США имели место «переговоры после переговоров», когда после подписания Протокола о присоединении РФ к ВТО в ноябре 2006 года Вашингтон стал предъявлять к Москве новые требования и условия. Казалось бы, после июньского визита Дмитрия Медведева в Вашингтон (накануне этой поездки Госдеп включил Доку Умарова в свой «список террористов) Штаты открыли «зеленую улицу» для российского вступления в организацию. И эта линия была подтверждена в ходе недавнего визита в Москву американского президента Джозефа Байдена.

Однако, дьявол, как правило, кроется в деталях. И для того, чтобы американский «зеленый свет» сработал, Россия (как, впрочем, и любой другой претендент на вступление) должна подписать двусторонние соглашения со всеми участниками организации. Одним из участников ВТО является Грузия, с которой у России не просто сложная история переговоров по поводу перспектив присоединения РФ к организации, но и принципиальные противоречия относительно государственности одного из участников переговорного процесса. В августе 2008 года Россия признала независимость двух бывших грузинских автономий, установив с ними дипломатические отношения, разместив на их территории своих военных и став, таким образом, гарантом их этнополитического самоопределения. В то же самое время Грузия ведет настойчивую политику по «возвращению» Абхазии и Южной Осетии, добиваясь на международном уровне признания двух территорий в качестве оккупированных. Москва и Тбилиси не имеют дипломатических отношений, а единственным политическим каналом коммуникации остается формат Женевских консультаций, в котором, правда, обе стороны, не могут прийти к компромиссу. Впрочем, такая неготовность проистекает из принципиально разных подходов к грузинской государственности. С формально-правовым признанием абхазской и югоосетинской независимости Москва для себя «закрыла» вопрос о том, где начинаются и где заканчиваются границы Грузии. В Тбилиси же этот вопрос считают открытым.

И хотя согласно всем правилам ВТО политические резоны не могут рассматриваться в контексте приема той или иной страны в ряды организации, в переговорном процессе между Россией и Грузией именно эти аспекты являются основополагающими. Они, конечно же, скрыты под экономической «шубой». В самом деле, чего требует Грузия от России? В рамках переговорного формата по ВТО речи об отзыве признания Абхазии и Южной не идет. Однако официальный Тбилиси в качестве главного условия ставит так называемую «легализацию» таможенных пропускных пунктов на территориях, которые де-юре считаются грузинскими. Речь идет о доступе грузинских таможенников на границу между Россией и Абхазией на реке Псоу и на границу между Россией и Южной Осетией у Рокского тоннеля (с точки зрения Грузии и большинства членов международного сообщества, это - границы между РФ и Грузинским государством). В самом деле, формально такой допуск не является отказом от признания абхазской и югоосетинской независимости напрямую. Однако фактически открытие территории пусть и частично признанных республик для таможенников того государства, с которым они не хотят иметь ничего общего, означает отказ от их статуса, утвердившегося после августа 2008 года. Ведь в этом случае контроль над потоками людей, грузов и товаров получает Грузия. Помимо этого требования Тбилиси говорит также о необходимости открытия российского рынка для грузинской продукции (в первую очередь, вино и минеральная вода). Впрочем, в «таможенном контексте» это требование является в гораздо большей степени чисто экономическим. Хотя само решение о создании барьеров на пути грузинских товаров было принято под влиянием «шпионского скандала» 2006 года, ставшего важным этапом в эскалации общего ухудшения российско-грузинских отношений.

Грузинские требования и российская реакция на них (она звучит как нежелание «политизировать проблему) практически не оставляет возможности для взаимного компромисса, поскольку причины для противоречий носят более глубинный и фундаментальный характер. Здесь, как и в женевских переговорах. Грузия настаивает на гарантиях неприменения силы со стороны России, а Россия не считает себя стороной конфликта, полагая, что отказ от военных методов решения споров должен быть предметом юридических и политических согласований между Абхазией и Южной Осетией с одной стороны, и Грузией с другой. И в первом, и во втором случае все разбивается о статус двух спорных территорий. Москва не может отойти от своей позиции, занятой в августе 2008 года (иначе неизбежны новые вызовы в отношениях со своими клиентами, что отнюдь не облегчает жизнь на Южном и Северном Кавказе).

Грузия же не может публично признать, что две ее бывшие автономии ей не принадлежат. И такое решение означало бы политическую гибель для Михаила Саакашвили и для любого иного президента страны. В этом плане важно подчеркнуть, что, несмотря на весь свой антироссийский пафос, Саакашвили весьма толерантно (если не сказать благожелательно) относиться к российскому бизнесу в Грузии. Об этом он сам не раз говорил. Об этом же свидетельствуют и многочисленные факты, начиная от энергетического комплекса, кончая сотовой связью и банковской сферой. Один только Внешторгбанк владеет контрольным пакетом «Объединенного банка Грузии», крупнейшей на территории бывшего СССР компанией по производству минеральных удобрений в Рустави и Гардабанской газотурбинной теплоэлектростанцией. По итогам 2010 года Россия оказалась на третьем месте после Нидерландов и США по объему инвестиций в экономику Грузии. Но одно дело непубличные деловые контакты (в самом деле, кто из рядовых грузин будет задумываться о принадлежности конкретной АЗС «Лукойлу»), а другое признание того, что твое государство имеет не те границы, которые обозначены на всех картах твоей страны. Получается парадокс: к российским экономическим контактам интерес есть даже у Михаила Саакашвили, однако принципиальные разночтения в оценках грузинской государственности блокируют присоединение России к «клубу рыночных экономик».

После того, как переговоры в Берне не дали прорывов (а надежды на них были призрачны еще до начала российско-грузинской встречи) Москва, похоже, хочет создать еще один прецедент (после того, как в 2008 году был создан прецедент пересмотра межреспубликанских границ, сформированных в советский период). «Если наши грузинские соседи будут, как они публично грозились, выдвигать такие темы, как восстановление, как они выражаются, грузинского таможенного и пограничного контроля на границах между Южной Осетией и Россией и Абхазией и Россией, то такие вопросы к теме ВТО не имеют никакого отношения, и этот путь бесперспективен. Если же наши грузинские коллеги будут упорствовать в такой политизированной позиции, то, наверно, придется решать вопрос присоединения к ВТО иначе, без их участия. Такие возможности имеются», - заявил на днях глава МИД РФ Сергей Лавров. Что имел в виду министр? Лавров апеллирует к Марракешскому соглашению о создании ВТО от 15 апреля 1994 года. 12-я статья (второй пункт) данного документа говорит, что «решение о присоединении принимается Конференцией министров. Конференция министров утверждает соглашение об условиях присоединения двумя третями голосов членов ВТО». Таким образом, у Москвы появляется возможность попросту проигнорировать «грузинский фактор», имея на руках такие козыри, как поддержка вступления Вашингтоном. Но насколько успешно можно перепрыгнуть «грузинский барьер»?

С одной стороны, процедура приема новых членов не на основе консенсуса ВТО предусматривается. Но с другой стороны, за время с момента подписания Марракешского соглашения, такого прецедента не было. Все страны получали искомый статус (включая и Украину с Грузией) через консенсус всех стран-членов ВТО. «Я очень удивлюсь, если ВТО решится ввести такую практику. Это станет редчайшим и очень странным исключением из практики», - заявляет заместитель министра иностранных дел Грузии Нино Каландадзе. И нельзя сказать, чтобы ее удивление было бы совсем беспочвенным. Любая международная структура (особенно, если в ней есть сложившиеся традиции) крайне неохотно идет на ломку старых правил. Взять ту же ООН, которая, несмотря на 75 признаний Косово, не готово включить бывшую сербскую автономию в свои ряды (2 постоянных члена Совбеза КНР и РФ заблокируют этот процесс). Не исключено, что даже открытые и скрытые доброжелатели российского вступления во Всемирную торговую организацию воздержатся от изменений правил игры просто потому, что так спокойнее. Не из-за неприязни к России и не из-за любви к Грузии, а по причине неготовности создавать новые прецеденты. Ведь создай РФ такой процедурный прецедент, трудно будет говорить о том, что это «уникальный случай». Впрочем, здесь многое будет зависеть от США. Что бы кто ни говорил про стратегический альянс Вашингтона и Тбилиси, а также зависимость Грузии от Штатов, речь не может идти о тотальном диктате из Белого дома или Капитолия. В вопросе национальной идентичности даже жесткий прессинг США на Грузию цели, скорее всего, не достигнет. Но вот на что Вашингтон может пойти, так это провести определенную «конструктивную работу» в рамках ВТО для того, чтобы обеспечить необходимый процент голосов в пользу России.

Захочет ли пойти на это Вашингтон, учитывая непростое положение Барака Обамы внутри страны, республиканское большинство в Палате представителей, растущую напряженность на Ближнем Востоке, а также много других внутренних и внешнеполитических факторов? Ведь в этом случае будет создан еще один прецедент - успешной кооперации больших стран за счет интересов и амбиций малых постсоветских образований. В этой ситуации ВТО превратится в первую площадку, где противоречия Запада и России по «грузинскому вопросу» могут быть сняты. При этом такое снятие даже не требует отказа от пресловутой «территориальной целостности» Грузии. Ее и дальше можно будет с тем же успехом (и с той же почти нулевой эффективностью) защищать. Однако отношения с Москвой станут намного более продвинутыми. Между тем, против такого подхода в США настроены не только многие политики, но и влиятельные эксперты, боящиеся эксклюзивной роли РФ на территории бывшего Советского Союза, а потому отвергающие саму возможности «сделки». И «сделку», как метод и способ решения запутанной проблемы. Хотя ничего более эффективного, чем старая добрая «реальная политика» (кроме умозрительных неработающих концепций) они предложить не в состоянии.

Сергей Маркедонов - приглашенный научный сотрудник (Visiting Fellow) Центра стратегических и международных исследований, США, Вашингтон

Версия для печати