04.05.2011 | Валерий Выжутович

Непомэрные полномочия

Муниципальная власть все решительней встраивается в административную вертикаль. Прямые выборы мэров уходят в прошлое. От избрания градоначальников всенародным голосованием отказались уже многие регионы. Волна подобных инициатив докатилась недавно и до восточных окраин России. Полпред президента в Дальневосточном федеральном округе Виктор Ишаев заявил, что на вверенной ему территории мэров сменят сити-менеджеры. По его словам, «это должны быть управленцы, назначаемые городскими депутатами; они будут ответственны, так как будут знать, что их легко снимут с должности, если не выполнят того, чего от них ждут горожане». Полпред уверен, что только такая структура управления городами по-настоящему эффективна. Она поможет «выстроить вертикаль власти и заставить городскую власть работать на благо горожан». На практике эту будет означать, что реальные полномочия по управлению городом перейдут к нанятому администрацией сити-менеджеру, а мэр, избираемый городской думой, станет декоративной фигурой.

Институт сити-менеджеров переживает в России период становления. Этот институт введен уже в 44 региональных столицах и почти в 5 тысячах муниципальных образований. В 2010 году число административных центров, управляемых сити-менеджерами, возросло более чем в три раза. От прямых выборов мэра отказались Екатеринбург, Казань, Нижний Новгород, Архангельск, Барнаул, Мурманск, Благовещенск, Челябинск… Почти половина из 106 крупных городов страны. В Хакасии местные законодатели вообще вычеркнули из городских уставов слово «мэр»; руководитель муниципального образования там теперь именуется главой города.

Новосибирск - вот едва ли не последний крупный бастион независимости градоначальников от административной вертикали. Мэр этого города Владимир Городецкий считает институт сити-менеджеров неэффективной моделью муниципального управления. По его мнению, сити-менеджер требуется, только если возник конфликт между губернатором и мэром. Но и это не лучший выход. Кто поручится, что сити-менеджер, осуществляющий хозяйственные функции, не вступит в конфронтацию с главой города, наделенным политическими полномочиями? Словом, считает Городецкий, отказ от прямых выборов мэра неэффективен.

Как бы то ни было, муниципальная власть теряет остатки былой независимости. По прогнозам экспертов, к концу 2011 года прямые выборов мэров будут отменены повсюду. Причины тому вполне понятны. Мэры, по мнению центра, бывают излишне самостоятельны, строптивы, нередко на выборах бросают вызов кандидату от партии власти и, случается, побеждают. Тут, конечно, еще и ревность со стороны губернаторов, и земельные интересы, и борьба за финансовые потоки.

Всенародно же избранные мэры (там, где они еще остались) чувствуют шаткость своего положения. Теперь, согласно закону, их могут отправлять в отставку. Таким правом наделены депутаты городских собраний. По новому порядку «удаление главы муниципального образования в отставку» могут инициировать треть депутатов местного собрания или глава субъекта Федерации. Мэр не может оспаривать свою отставку в суде, но если не согласен с ней, «имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде».

Внесудебное удаление в отставку, конечно, не самая демократическая процедура. Но дождаться, когда градоначальник совершит череду беззаконий, своими действиями (или бездействием) доведет муниципальную казну до полного опустошения, окажется втянут в сети местной мафии и станет фигурантом уголовного дела - это ничуть не лучше. Российские мэры все чаще и чаще оказываются за решеткой. Комиссия Общественной палаты по местному самоуправлению и жилищной политике обнародовала статистику: в среднем раз в три дня какого-нибудь градоначальника либо снимают, либо возбуждают против него уголовное дело. Сообщения о том, что мэр такого-то города отстранен от должности, а то и пошел под суд, народ воспринимает с мстительным удовлетворением. Как показывают опросы, жители многих регионов желают такой же участи и своим руководителям.

Но вот уже два года мэры находятся под жестким контролем городских собраний. Может у губернатора возникнуть соблазн отстранить неугодного мэра руками местных законодателей? Да может, конечно. Значит, нужна процедура, не позволяющая превратить норму закона в инструмент политической или административной расправы. Разработать такую процедуру не так уж трудно.

Конечно, по Конституции органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. И отстранение мэра от должности решением городского собрания в чем-то аналогично снятию губернатора с поста президентским указом и в каком-то смысле является распространением исполнительной вертикали на муниципальную власть. Но представьте, что вы рядовой обыватель. И тогда вы, возможно, скажете: «Мне все равно, какая власть - муниципальная или государственная - будет обеспечивать меня водой и теплом, поликлиникой и стадионом, кинозалом и автобусным маршрутом. Я, господа начальники, в ваши игры не играю. Я территорию своего обитания на государство и муниципалитет не делю и отпущенные на мою душу казенные рубли, приму, только дай, из какого угодно кармана, государственного или муниципального - мне безразлично».

Скудость ресурсов, как всегда, корректирует реформаторские прокламации. В условиях, когда бюджет в три раза меньше, чем государственные обязательства, обещать муниципальным властям безбрежную самостоятельность было бы опрометчиво. Потому что дальше одно из двух: либо увеличивать бюджет, либо урезать государственные обязательства перед населением. Поскольку новые бюджетные источники в ближайшее время не появятся, то легко догадаться, какой путь будет избран. Но сокращать социальные обязательства закон не велит, а сохранять их в неприкосновенности казна не позволяет.

Реформа местного самоуправления идет, мягко скажем, неспешно и пока не приносит желаемых результатов. Результаты появятся только тогда, когда расширение полномочий местной власти будет подкрепляться финансово. Для этого следует принять соответствующие поправки к Налоговому и Бюджетному кодексам. Без этих поправок суть затеянных преобразований напрочь выхолащивается.

Попытки с помощью финансовых механизмов сделать местную власть реальной властью как будто бы предпринимаются. Муниципальным образованиям дается право собирать налоги, на собственные средства содержать милицию, школы, больницы и т.п. Но без внесения необходимых поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы муниципалитеты этих денег не увидят. Приобретя не обеспеченные местной казной большие полномочия и соразмерную им ответственность, мэры стали еще более уязвимы для критики со всех сторон. В том числе и со стороны муниципальных собраний, которые теперь имеют право отстранять градоначальников от должности.

Судя по всему, с выборами мэров скоро будет повсеместно покончено. Но пока муниципальная власть прозябает в безденежье, населению будет совершенно все равно, избран городской глава или назначен. Валерий Выжутович – политический обозреватель, публицист

Версия для печати