20.05.2011 | Игорь Бунин

О борьбе с коррупцией: общество и доверие

Социологические исследования, проведенные Левада-центром (в декабре 2010 года, в марте 2011 года), позволяют более детально понять, почему в России коррупция является не просто неформальной практикой в административных структурах, а одним из самых распространенных явлений, укоренных в обществе. В декабре 2010 года российским гражданам задали вопрос, чувствуют ли они себя защищенными российским законодательством. 58% ответили, что «нет, закон их не защищает»…

В качестве причин такой ситуации респонденты назвали следующие ответы:

- «Потому что законы писаны не для всех; появилось слишком много людей, которые ощущают себя над законом» (46%)

- «Потому что все коррумпированы, и я не могу надеяться на честное и объективное рассмотрение моего дела в суде» (35%)

- «Потому что законы вольно трактуются теми, кто находится у власти» (32%)

- «Потому что законы постоянно меняются» (17%)

- «Потому что у людей нет средств воздействовать на власть» (16%).

Ответы на этот вопрос дают ориентиры для повышения доверия общества к государству и развития правосознания граждан. Более того, позиция граждан позволяет сделать вывод о том, что без искоренения коррупции ожидать повышение доверия граждан к государству невозможно. А доверие, как известно, это залог высокой предпринимательской активности и мобилизации общества в рамках новой модели развития. Вопрос в том, как преодолеть коррупцию как системную дисфункцию? Выстроим комплекс мер.

Первое. Выполнение 26 рекомендаций Группы государств по борьбе с коррупцией Совета Европы (GRECO). На данный момент Россия выполнила только половину. Принятие всех этих рекомендаций сужает возможности для коррупционного поведения, избавляет от искусов и сокращает возможные лазейки обхода закона. Важно изменить подход к подаркам чиновникам, должен существовать некий кодекс этики, важно переводить все больше услуг в электронную форму. Однако выполнение этих рекомендаций вовсе не означает, что с коррупцией будет покончено. Человеческий ум настолько изворотлив, что легко найдет лазейки и решения против таких мер.

Второе. Карательные меры. Необходимо затронуть сферу расходов. Если чиновник будет вынужден отчитываться по поводу любого крупного расхода, то это даст больше возможности для контроля за его поведением и возможными коррупциогенными действиями. В этом смысле ярок пример Сингапура, который с помощью административных и технических мер избавился от коррупции, причем оставшись авторитарной страной. После того, как бывший премьер-министр Ли Куан Ю наказал нескольких высокопоставленных чиновников, в сферу чиновничества пришел настоящий испуг.

Есть примеры не только сингапурские, но и европейские. В Великобритании в 2009 году 646 чиновников в интернете официально обнародовали расходы за последние четыре года. Кроме зарплаты, депутаты получали от государства еще компенсацию расходов, связанных с выполнением их рабочих обязанностей. Публикация расходов показала, что депутаты не всегда использовали деньги по назначению. Скандал повлек за собой отставку целого ряда политиков - среди них оказался даже спикер палаты общин.

Помимо этого, нужна пиаровская кампания, направленная на то, чтобы люди осознали, что общество находится в тупике. Например, итальянское общество осознало это, когда убили следователя Фальконе и его жену, страна была возмущена подобным злодеянием. Тогда рухнула вся партийная система, после чего началась модернизация и операция «чистые руки». В России сейчас такой повод был – это станица Кущевская, где совершенно очевидно - законченный вариант коррупционного поведения, превратившегося в мафиозное. Это могло бы дать возможность для достаточно жесткого психологического воздействия и на элиту и на общественность. К сожалению, эта кампания, хотя и началась, сейчас приобрела инерционный характер.

Третье. Выбор приоритетов. Вновь обратимся к опыту Ли Куан Ю. Цитирую его воспоминания: «Мы решили сосредоточить внимание на крупных взяточниках в высших эшелонах власти. С мелкой сошкой мы намеревались бороться путем упрощения процедур принятия решений и удаления всякой двусмысленности в законах путем издания ясных и простых правил». В настоящее время к ответственности привлекается множество взяточников, но по большей части это та самая мелкая сошка, о которой говорил сингапурский премьер. Наказание «акул», а не плотвы обладает мощным демонстрационным эффектом, показывая, что государство действительно взялось за борьбу с коррупцией, а не имитирует ее.

Более того, для «акул» необходимо ввести принцип, который в советское время действовал для продавцов магазинов – понятие «утраты доверия». Это означает, что если не удастся доказать факт коррупции, но существуют серьезные основания подозревать чиновника в нечестности, он должен быть уволен. Судить его, разумеется, нельзя – в отношении судебных дел должна в полной мере действовать презумпция невиновности. Но отстранить от возможности принимать ключевые решения и, шире, исключить из истеблишмента – это возможно. При этом свободная пресса, общественное мнение должны быть гарантами того, что с человеком не сводят политические или личные счеты.

Четвертое. Эволюционное изменение политической системы. Для борьбы с коррупцией должна существовать реальная политическая конкуренция, независимые суды, свобода СМИ.

Обратим в связи с этим внимание на проблему генезиса коррупции и ее исторических основ. В России – как и в других странах - коррупция существовала всегда. Борьбу с коррупцией начал Николай I и к царствованию Николая II она была частично ослаблена, но не была побеждена полностью (вспомним Распутина), но какие-то черты коррупции реально исчезли. С чем это было связано? Николай I пытался бороться с отдельными коррупционерами, не затрагивая при этом высший уровень. Иногда он действовал резко и импульсивно – например, когда скончался директор канцелярии инвалидного комитета Политковский – и сразу же после его кончины выявилась миллионная растрата – то царь приказал убрать из церкви, в которой отпевали покойного все его ордена. То есть лишил наград посмертно. Одного сообщника отправили в Сибирь, двух разжаловали в солдаты. Но система, позволявшая совершать бесконтрольные злоупотребления, осталась.

Однако между двумя Николаями на троне было два Александра. Нас интересует сейчас Александр II, о Великих реформах которого здесь, в Петербурге, в феврале говорил президент Медведев. Коррупцию удалось снизить в ходе этих реформ с помощью комплексных мер – от реформы системы государственного контроля (что существенно повысило бюджетную дисциплину) до введения судов присяжных и состязательного процесса и смягчения цензурных ограничений.

И в настоящее время решение этой проблемы с условным названием «проблема правового нигилизма», требует подхода к коррупции как к системному явлению, в которую вовлечены все элементы системы.Пятое. Наличие «бюрократического феномена». Изменение бюрократического феномена - очень длительный процесс и требует меньшей коррупциогенности закона, иной подход к личности, иное отношение рядового чиновника. Еще в опубликованной в 1963 году книге Мишеля Крозье «Бюрократический феномен», была описана французская система бюрократии, где существовали четкие разделения на иерархические страты, и где были невозможны неформальные отношения между представителями разных страт. Такой системе сложно найти ход инновациям, и считается, что французы решают проблемы инноваций, застоя и закупорки общества выходом на улицу.

В России же элита не подчинена универсальным правилам. Например, благодаря мигалкам, элита не испытывает проблем пробок. Вообще элитная группа в России отделена от общества. К тому же, российские законы настолько дискриминационны, что дают возможность для любого толкования.Поскольку многие законы носят дискреционный характер, а коррупциогенные элементы включены в законодательные решения и подзаконные акты, то для того, чтобы чиновникам использовать эти возможности, они должны на какое-то время отключить действие этих законов. Это дискреционное правило действует не только для того чтобы обогатить, например, таможенников, но и для того, чтобы наказать неугодного власти. Если необходимо, этот механизм включается практически автоматически с помощью высших сил, когда может быть арестована общественная деятельница, которая провозит через границу не 10 000 долларов, а 10 000 евро, после этого она оказывается в КПЗ. То есть этот дискреционный механизм включается, когда необходимо выполнить формальные действия, согласно закону (собрать штрафы при выполнении плана или наказать какого-то чиновника) и выключается, когда представитель власти готов неформально договориться и получить деньги. Вообще, для того, чтобы получить взятку необходимо постоянно пребывать в готовности к неформальному поведению. И низкостоящий чиновник, с которым договаривается простой потребитель, является важным элементом такой системы.

В итоге все это порождает негативное и враждебное отношение к государству с его таможенниками, милиционерами и т.д. Возникает противостояние по манихейскому принципу: мы и они. Мы – это простые люди, они – это государство.

Если не изменить систему, если не начать постоянный мониторинг на коррупциогенность законопроектов и подзаконных актов, то эта знаменитая российская система останется навечно. Поэтому в такой мониторинг должна быть включена простая проверка: фокус-группы, экспертные интервью, которые позволят выявить, в чем выражалось коррупциогенность того или иного закона.

Шестое. Постепенное изменение менталитета россиян. Для России исторически характерно предпочтение неформальных «правил игры» формальным законодательным нормам. В России, как известно, жестокость законов компенсируется их неисполнением – в противном случае, система взорвалась бы (как это произошло при Павле, стремившемся не только регламентировать обязанности всех своих поданных – от фельдмаршала до солдата, но и лично претворявший свои планы в жизнь). Неисполнению законов способствуют также их множественность и неясность. Если законы и применяют, то часто в целях выборочного правосудия – чтобы «наказать» нарушителя неформальных правил, превращаемого в изгоя.

Неформальные отношения пронизали собой все общество. Помните советский принцип «ты мне, я тебе». Неформальные отношения определяют развитие бизнеса и карьеру государственных служащих, значительная часть сферу услуг находятся в «тени». Неформальные принципы прочнее законодательных норм, они в значительной степени определяют правоприменительную практику.

Надо четко выделить те сферы неформальных отношений, которые вредны не только для модернизации, но и в целом для существования общества – от коррупции до торговли наркотиками. Они должны быть, безусловно, осуждены, максимально ограничены – в том случае, если не удастся их искоренить в обозримые сроки. В то же время те сферы, которые не являются криминальными с точки зрения здравого смысла, должны быть легализованы. Необходимо снижение аппаратного давления на бизнес, дерегулирование экономики, прекращение практики, когда пожарный или санитарный инспектор «кормится» за счет предпринимателей. В этом случае можно рассчитывать на постепенный, но ощутимый прогресс в антикоррупционной сфере.

Игорь Бунин – президент Центра политических технологий, член рабочей группы президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции по взаимодействию со структурами гражданского общества

Статья была презентована на научно-практической конференции Министерства юстиции РФ по проблемам мониторинга законодательства и правоприменения (17 мая 2011 года, Санкт-Петербург)

Версия для печати