28.12.2011 | Александр Ивахник

Госсовет вяло обсудил децентрализацию

26 декабря в Кремле президент Медведев провел последнее в этом году заседание Госсовета. Оно было посвящено вопросам децентрализации власти, расширения полномочий регионов, что было объявлено 22 декабря в президентском послании Федеральному Собранию важной составной частью предстоящей политической реформы. И если другие элементы будущей реформы (прежде всего, либерализация избирательного и партийного законодательства) стали реакцией на резко возросшую протестную активность жителей крупных городов, то передача субъектам Федерации новых властных полномочий и финансовых ресурсов предстает попыткой Кремля сохранить лояльность региональных элит. Однако ход Госсовета показал, что пока эта тема находится на уровне общих идей и пожеланий, и отнюдь не ясно, когда и как эти идеи начнут воплощаться в законодательстве.

На первый взгляд, это кажется странным, поскольку о необходимости децентрализации президент Медведев четко заявил еще в июне на Петербургском экономическом форуме. 1 июля вице-премьеры Дмитрий Козак и Александр Хлопонин были назначены главами двух рабочих групп для подготовки предложений по этому вопросу. В декабре рабочие группы представили президенту свои доклады.

Открывая Госсовет, Дмитрий Медведев обозначил три направления развития децентрализации: передача регионам с федерального уровня дополнительных полномочий, предоставление им самостоятельности в распоряжении средствами федеральных субвенций и расширение источников доходов региональных и местных бюджетов. Более или менее проясненным оказался лишь вопрос о субвенциях, т.е. выплатах регионам на осуществление делегированных им федеральных полномочий. На данный момент регионам выделяется 21 субвенция на общую сумму 250 млрд. руб., каждая из которых привязана к конкретному полномочию. Медведев считает целесообразным в будущем выделять субъектам Федерации единую субвенцию из госбюджета, а они сами будут решать, как ее распределять по полномочиям, исходя из своих приоритетов. Однако ясно, что для финансирования всех полномочий, планируемых к передаче регионам, субвенций из центра не достаточно. Для этого нужно изыскать дополнительные источники доходов региональных и местных бюджетов на сумму до одного триллиона рублей. «Эти источники мы с вами еще должны найти», – заявил Медведев.

Некоторые предложения на этот счет содержались в докладе, с которым выступил на Госсовете вице-премьер Александр Хлопонин. Он сообщил, что для расширения собственной финансовой базы субъектов Федерации планируется передать им 2% налога на прибыль организаций и водный налог, что даст приблизительно 240 млрд. руб. в год. Предлагается направлять регионам часть годового прироста НДС на сумму 50 млрд. рублей. Другое принципиальное предложение – передать регионам доходы от акцизов на алкоголь, табак и дизтопливо, что даст еще 170 млрд. руб. Кроме того, среди рассматриваемых мер Хлопонин назвал отмену федеральных льгот по региональным налогам на имущество и землю и введение с 1 января 2013 года единого налога на недвижимость вместо нынешних земельного и имущественного налогов.

Доклад Дмитрия Козака был посвящен не финансовым, а сущностным аспектам децентрализации. Докладчик предложил передать регионам в качестве делегированных около 100 важных контрольно-надзорных полномочий, оказывающих влияние на местный инвестиционный климат. Среди них санитарно-эпидемиологический и фито-ветеринарный контроль, пожарный и страховой надзор, защита прав потребителей, охрана труда и окружающей среды, надзор в сфере здравоохранения, функции по управлению госимуществом, по учету недвижимости и регистрации прав на нее. Сейчас эти полномочия исполняют территориальные подразделения федеральных органов. По словам Козака, в этих подразделениях, относящихся к 18 министерствам и ведомствам, работают 220 тыс. федеральных служащих. Группа Козака считает, что реализация ее предложений позволит упразднить территориальные подразделения как минимум 10 федеральных ведомств, а их функции возложить на региональные органы власти.

При этом Дмитрий Козак подчеркнул, что на региональный уровень не будут передаваться полномочия ведомств, осуществляющих надзор за самими региональными властями – Росфиннадзора, ФАС, правоохранительных органов. Также докладчик предложил одновременно с передачей субъектам Федерации дополнительных функций усилить контроль на федеральном уровне в части отмены явно незаконных региональных актов и дать министерствам право вносить в правительство и президенту представлений о досрочном прекращении полномочий губернаторов, «если никакие меры не помогли».

Несмотря на то, что озвученные докладчиками предложения не могли быть безразличными для присутствовавших на Госсовете руководителей регионов, оживленной и содержательной дискуссии не получилось. Сказалась, видимо, как недостаточная проработанность этих предложений, так и общая неуверенность и осторожность губернаторов в сложившейся неопределенной политической ситуации. Поэтому они сочли за благо отмолчаться или отделаться общими замечаниями.

Зато премьер-министр Владимир Путин, который прежде редко выступал на заседаниях Госсовета, на этот раз сказал свое веское слово. Не отвергая прямо идею децентрализации федеральных полномочий в пользу регионов, он поставил под сомнение целый ряд из прозвучавших предложений. В своем кратком выступлении премьер успел выразить несогласие с передачей регионам восьми федеральных контрольно-надзорных полномочий, в том числе карантинного и санитарного контроля, технического, трудового, пожарного, метрологического надзоров, ряда контрольных функций в сфере здравоохранения и даже в сфере поддержки народных промыслов. Путин высказал и сомнения относительно того, что искать дополнительные средства взамен передаваемых регионам налогов потребуется в условиях «очень напряженного бюджета», когда нужно финансировать рост зарплат военнослужащих и индексировать пенсии при дефиците Пенсионного фонда. Таким образом, и содержательная, и финансовая часть будущей реформы оказались поставлены под вопрос.

Заканчивая заседание Госсовета, в тон премьеру выступил и президент. Медведев отметил, что по обсуждаемым вопросам еще нет окончательных решений, по многим из них нужно думать. Это касается, в частности, вопроса с акцизами и с единым налогом на недвижимость. А завершил выступление президент напоминанием о том, что мир вступил в депрессию и россиян ждут трудные времена, поэтому скороспелых решений необходимо избегать. И если первоначально предполагалось уже весной 2012 года внести в Госдуму пакет законопроектов по перераспределению властных полномочий и бюджетных ресурсов, то итогом Госсовета стало всего лишь предложение продолжить обсуждение концепции децентрализации в рамках общественной дискуссии.

Версия для печати