19.11.2012 | Сергей Слободчук

Дубина народного волеизъявления

Уходящая Верховная Рада VI созыва не перестает подбрасывать украинцам сюрпризы. Доживающий свои дни парламент неожиданно за один пленарный день обогатил страну новым вариантом закона о всенародном референдуме. Новый закон предлагает принимать Конституцию и законы путем всенародного голосования. Но главное - расширяет полномочия президента и создает новые рычаги воздействия исполнительной вертикали на решение важных политических вопросов.

Верховная Рада обеспечила 265 голосов «за» новый закон о референдуме. Народный депутат Дмитрий Шпенов (фракция Партии регионов) зарегистрировал законопроект под номером 6278 «О всеукраинском референдуме» еще в 2010 году. До этого в Украине действовал, точнее, существовал на бумаге, но не работал закон «О всеукраинском и местных референдумах». Закон вступил в силу еще при президенте Леониде Кравчуке в 1991 году, то есть, до принятия Конституции 28 июня 1996 года. Поэтому между текстами Основного закона и закона о референдуме существуют расхождения. К примеру, статья 72 украинской Конституции наделяет правом назначать всеукраинский референдум Верховную Раду и президента страны. В то время как статья 12 доживающего свои последние дни Закона «О всеукраинском и местных референдумах» от 1991 года гласит, что «всеукраинский референдум назначается Верховной Радой».

Что касается нового закона, его положения наделяют не только парламент, но и президента полномочиями по объявлению референдума по народной инициативе. Из предыдущего закона в новый текст переходит право народа утверждать путем референдума новую Конституцию и законы. Важнейшая новация заключается в том, что отныне результаты народного волеизъявления являются обязательными. Такая норма закона исключает вариант, когда результаты референдума должны еще получить одобрение Верховной Рады. К примеру, результаты голосования народа на единственном в истории независимой Украины референдуме «по народной инициативе» 16 апреля 2000 года так и остались на бумаге. Организация, проведение и подсчет результатов народного волеизъявления проводились под трогательной опекой администрации президента Леонида Кучмы. Что и немудрено, ведь путем референдума Кучма планировал приобрести дополнительные рычаги воздействия на строптивых депутатов. На голосование выносилось 4 вопроса:

- право президента на роспуск Рады, если депутаты в течение месяца не смогли сформировать постоянно действующего большинства или в течение 3 месяцев не приняли государственный бюджет;

- отмена депутатской неприкосновенности;

- сокращение количества парламентариев с 450 до 300;

- и создание двухпалатного парламента, где одна из палат формировалась за счет представителей регионов Украины.

Понятно, что самым важным вопросом для администрации Кучмы было получить полномочия для роспуска парламента, все остальные вопросы, по большому счету, выполняли задачу отвлекающего маневра. Но даже когда избиратели поддержали все 4 инициативы, Верховная Рада просто отказалась утверждать результаты голосования. Кучма сгоряча назвал парламент «центром дестабилизации в стране», для разрешения ситуации тогда даже обращались к Венецианской комиссии, но воз так и не стронулся с места.

Когда президент Янукович подпишет новый закон, в действие вступит новый порядок проведения референдума. Если референдум будет проводиться одновременно с выборами, тогда роль комиссий для подсчета голосов будут параллельно исполнять избирательные комиссии. Если же он будет проводиться отдельно, то новый порядок формирования комиссий референдума предполагает, что кандидатуры в их состав будут подаваться не фракциями Верховной Рады и политическими партиями (так формируются избирательные комиссии сегодня), а главами Верховного Совета Крыма и областных советов, мэром Киева и главой горсовета Севастополя. Но самое интересно, что если местные советы и Верховный Совет Крыма откажутся формировать комиссии, тогда такое право переходит к главам государственных администраций областей, районов, а также Киева и Севастополя. То есть, формирование комиссий сразу же ставится в прямую зависимость от вертикали исполнительной власти, которой на деле руководит Администрация президента, а формально - Кабинет Министров. Именно поэтому новый закон о референдуме стоит рассматривать как часть плана правящей администрации по принятию нового варианта Конституции Украины.

Новый закон о референдуме - попытка создания новых полномочий для президента, в первую очередь, в части принятия новой Конституции. Начать с того, что ст. 4 закрепляет полномочия президента «объявлять референдум по народной инициативе, если он инициирован с соблюдением определенных Конституцией и законами Украины требований». Возникает логичный вопрос, кто же будет выносить окончательное решение - соответствует процедура инициирования референдума требованиям Основного закона и законодательства или противоречит? По всему выходит, что выносить такую оценку будут сам президент и его администрация, а не Конституционный суд и ЦИК, как по идее должно быть.

Именно поэтому новый закон стоит расценивать как дополнительный козырь для торга между президентом и Верховной Радой в вопросе принятия Конституции. Теперь депутаты будут знать, что если они не пойдут на компромисс, глава государства имеет возможность вообще отсечь парламент от конституционного процесса, организовав референдум по народной инициативе. Если такое произойдет, то можно будет сказать, что конституционный процесс в Украине развивается по закону бумеранга. В 1996 году Рада приняла Конституцию, полностью проигнорировав мнение народа и просто поставив 52 миллиона украинцев перед фактом. Теперь есть риск, что через референдум будет принята новая Конституция, а перед фактом поставят теперь уже Верховную Раду.

По идее, принятие закона или Конституции на референдуме придает таким актам высшую легитимность. Но часто побеждает соблазн, прикрываясь якобы мнением народа, проталкивать путем референдума или плебисцита такие вещи как продление срока своего мандата на посту президента или расширение полномочий с прицелом на узурпацию власти.

Несмотря на то, что в теории референдум (имеет обязательную силу) и плебисцит (мнение народа используется как совещательный голос) считаются формами прямой демократии, в мировой истории они зачастую применялись политиками для построения диктатур и манипуляций с властными полномочиями. Проведением референдумов в свое время увлекались многие тоталитарные режимы, к примеру, диктатуры Пак Чжон Хи в Южной Корее и Аугусто Пиночета в Чили. Скажем, генерал Пиночет несколько раз, прикрываясь волей народа, через проведение референдума, где в ход шли фальсификации, административный ресурс, дула армейских автоматов, пушек и танков, продлевал мандат своего правления в Чили. Заброшенные поселки и стадионы использовались под размещение концлагерей, в стране лютовала тайная полиция, которая без суда и следствия могла расправляться с заподозренными в нелояльности режиму, но внешний фасад выглядел соответствующим стандартам демократии. Президент Шарль де Голль, которого оппозиция часто обвиняла в построении режима личной власти, всегда скептически относился к парламенту и партийной политике, а потому применял референдумы для принятия изменений в Конституцию и получения поддержки своих реформ.

Сергей Слободчук - политолог (Киев, Украина)

Версия для печати