24.01.2013 | Александр Ивахник

Выборы губернаторов поставлены под вопрос

23 января Госдума почти единодушно одобрила в первом чтении законопроект, предоставляющий регионам право отказываться от прямых выборов губернаторов, которые были возвращены в российскую политическую практику совсем недавно. Казалось бы, закон о прямых выборах, который был принят по инициативе президента Медведева и вступил в силу менее 8 месяцев назад, благодаря содержащемуся в нем высокому муниципальному фильтру при регистрации кандидатов сводил к минимуму реальную конкуренцию и давал заведомое преимущество выдвиженцам партии власти, что наглядно подтвердили выборы 14 октября. Однако в Кремле, видимо, решили, что для проблемных регионов он несет в себе слишком высокие риски. А может быть, президент Путин просто решил показать, что начинания по политической реформе, затеянные его предшественником в ответ на всплеск массовых гражданских протестов, были поспешными и непродуманными, и больше уступок не будет.

Напомним, что идея отказа от универсальности прямых выборов глав регионов была высказана 13 декабря на заседании Совета законодателей спикером парламента Северной Осетии Алексеем Мачневым, который мрачно отметил, что в ходе выборов в республиках Северного Кавказа «происходит накал общественно-политической ситуации, в худшую сторону меняется социально-экономическое положение». Он подчеркнул, что «это делается целенаправленно», что «ряд политических лидеров, а я бы даже сказал не политических лидеров, а политиканов, раздувают межнациональные конфликты, межконфессиональные противоречия», в результате возникает «угроза государственной безопасности и угроза безопасности нашего населения». Мачнев предложил, чтобы регионам была предоставлена «возможность и другого варианта выборов глав субъектов», при котором ключевая роль сохранилась бы за президентом России. Совершенно очевидно, что спикер североосетинского парламента на свой страх и риск никогда бы не осмелился в присутствии Путина выступить с подобной инициативой, что это была кремлевская заготовка. В соответствии с правилами игры, президент страны отметил, что предложение Мачнева является неожиданным, но затронутая им проблема чрезвычайно важна. Далее Путин обратил внимание на существование в России регионов, где существует не одна, а две или несколько титульных наций, в таких регионах прямые выборы глав могут стимулировать тенденцию к расколу, к дальнейшему дроблению регионов, и этого нельзя допустить. Конкретные регионы он не назвал, но, очевидно, речь могла идти о Дагестане, Карачаево-Черкесии и Кабардино-Балкарии. Президент высказал мысль, что нужно найти формулу, которая была бы приемлема для таких субъектов Федерации, но при этом нельзя для одних субъектов создавать одни правовые нормы, а для других другие, иначе можно расколоть единое правовое поле государства. «Но это требует отдельного, очень серьезного рассмотрения. Давайте такую дискуссию – абсолютно открытую, прозрачную и честную – проведем, а потом примем соответствующее решение», – подытожил Путин.

После этого открытой дискуссии как-то не наблюдалось, зато уже через пять дней 12 депутатов от всех четырех партийных фракций внесли в Госдуму законопроект с поправками к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Законопроект предусматривает, что законодательные органы субъектов РФ путем принятия соответствующих законов могут ввести порядок избрания главы региона, альтернативный прямому голосованию избирателей. Согласно этому порядку, каждая из представленных в Госдуме или в региональном парламенте партий после консультаций с непарламентскими партиями предлагает президенту страны не менее трех своих кандидатов на пост главы субъекта РФ. Причем кандидатами от партий могут быть и беспартийные, и представители других партий. Затем президент выбирает из представленных ему кандидатов три кандидатуры и предлагает их региональному парламенту, который, в свою очередь, избирает главу субъекта. По сравнению с прежде действовавшим порядком, когда кандидатов президенту представляла только крупнейшая в заксобрании региона партия, а тот вносил в парламент лишь одну кандидатуру для утверждения, предлагаемый порядок оживлен некоторыми «демократическими завитками». Однако учитывая доминирующее положение во всех без исключения регионах одной партии – «Единой России» – ясно, что законопроект, по сути, предусматривает возвращение к назначению губернаторов.

Любопытна эволюция линии поведения в Госдуме оппозиционных партий при рассмотрении в первом чтении данного законопроекта. Весной прошлого года все они голосовали за возвращение прямых выборов губернаторов, при этом резко критикуя введение в процедуру выборов муниципального фильтра. Теперь же, под впечатлением от решимости Кремля очистить Госдуму от ярких проявлений оппозиционности, с одной стороны, от резкого увеличения госфинансирования парламентских партий – с другой, КПРФ и «Справедливая Россия» голосовали в поддержку отказа от универсальности принципа прямых выборов, а о ЛДПР и говорить нечего: партия Жириновского является убежденным сторонником назначения губернаторов. Лишь один из совсем немногих оставшихся в Госдуме возмутителей спокойствия, эсер Дмитрий Гудков при обсуждении законопроекта задал резонный вопрос: «Объясните мне, что вообще происходит в Госдуме? Девять месяцев назад мы голосовали за переход к прямым выборам, и вы говорили, что закон принимается не под давлением протестных митингов, а так давно было задумано. Что такого произошло за это время, что у нас, как в известном анекдоте, концепция поменялась? Какие события произошли, после которых мы считаем, что граждане отдельных регионов не достойны прямых выборов губернаторов?» Очевидно, заметил Гудков, что отказ от прямых выборов позволит остаться у власти губернаторам-единороссам там, где их рейтинг невелик. В ответ глава профильного комитета по конституционному законодательству и госстроительству Владимир Плигин посулил ему большое политическое будущее, но при этом добавил: «Несомненно, что однажды в своей политической практике вам придется учитывать политическую реальность. Уверяю вас, что не идет речи о том, что необходимо кому-то обеспечить победу, это делается для того, чтобы предотвратить возможное негативное развитие ситуации в целом ряде случаев». Тот же Плигин сообщил, что работа над законом будет вестись оперативно, чтобы он мог быть использован уже в рамках единого дня голосования в сентябре.

По информации газеты «Известия» из администрации президента, туда за последнее время обратились руководители всех семи северокавказских республик – Дагестана, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии, Чечни и Адыгеи. Они ставили вопрос о том, что проводить прямое голосование в их субъектах опасно и будет лучше, если президент России возьмется назначать глав регионов по согласованию с местными заксобраниями. Таким образом, уже ясно, что на Северном Кавказе прямых выборов руководителей в обозримое время не будет, и связано это не только с межэтническими противоречиями, на которые ссылался Владимир Путин, но главным образом с отсутствием уверенности республиканских властей в поддержке населения. В этой связи известный специалист по Кавказскому региону Сергей Маркедонов точно заметил: «С 2004 года прошло уже достаточно времени, чтобы оценить степень эффективности отказа от избрания глав регионов. Теперь уже видно, что надежды на стабилизацию Северного Кавказа с помощью этой меры не оправдались. Отмена выборов не привела к снижению количества террористических акций и диверсий в проблемном регионе».

Пока представители парламентской фракции «Единой России», повторяя тезисы Владимира Путина, утверждают, что будущий закон связан со спецификой Северного Кавказа и не отменяет того факта, что «прямые выборы губернаторов, безусловно, востребованы обществом и полностью соответствуют интересам государства». В целом ряде крупных и развитых регионов, которые должны прислать в Госдуму отзывы на законопроект, к инициативе вновь изменить схему выборов губернаторов отнеслись скептически. Некоторые региональные депутаты, в том числе и единороссы, уже высказались за сохранение прямых выборов. Тем не менее, смысл этого закона, несомненно, имеет и общестрановой аспект. Амбивалентность законодательного определения порядка выборов глав регионов будет мешать практическому укоренению института прямых выборов. Отказ от принципа обязательности прямых выборов может побуждать тех руководителей регионов, которые не чувствуют уверенности в своем электоральной поддержке, отказываться от этой процедуры, ссылаясь на разнообразные обстоятельства, не связанные с межэтническими противоречиями. Более того, в России неизбежно появятся губернаторы двух сортов – более легитимные и менее легитимные, а у граждан, обделенных правом выбора руководителя своего региона, возникнут новые поводы для недовольства. Можно предположить, что всё это будет подталкивать к увеличению числа регионов с неизбираемыми главами, а в конечном итоге может привести к полному отказу от принципа прямых выборов.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати