01.07.2013 | Татьяна Становая

Кадровые перестановки в Кремле и правительстве

24 июня помощник президента Эльвира Набиуллина вступила официально в должность председателя Центрального банка России. На ее место указом президента был назначен Андрей Белоусов, освободивший, таким образом, место министра экономики. Как и ожидалось, преемником Белоусова стал бывший первый заместитель главы ЦБ России Алексей Улюкаев.

Эта кадровая рокировка обсуждалась в СМИ с конца мая. Кремль искал замену Эльвире Набиуллиной. В числе претендентов на ее пост в «Коммерсанте» и «Ведомостях» назывались, помимо Белоусова, замглавы руководителя аппарата правительства Максим Акимов, первый замруководителя аппарата правительства Александра Левицкая, председатель совета директоров «МДМ банка» Олег Вьюгин, заммэра Москвы по экономической политике Андрей Шаронов, а также Алексей Улюкаев. Акимова лоббировал сам Белоусов. Левицкая, которая конфликтовала с уволенным в мае вице-премьером Владиславом Сурковым, считается человеком первого вице-премьера Игоря Шувалова. Однако она в большей степени аппаратчик, чем экономист. Ее назначение могло означать значительное усиление контроля Кремля над правительством без формирования сильного центра выработки экономической политики в администрации президента. Вьюгин же является слишком автономной и либерально мыслящей фигурой, что сегодня откровенно противоречит тренду на рост дистанции между властью и экономистами-либералами. В итоге, по данным анонимных источников, Владимир Путин предложил Улюкаеву на выбор: либо пост помощника, либо пост министра экономики. Как заявил сам Улюкаев в интервью «Прайм», он не раздумывал и 30 секунд. По его словам, МЭР является «скрепой, которая определяет развитие России и общества».

Одним из первых шагов Улюкаева на посту министра стало требование повысить чиновникам его ведомства зарплату до уровня чиновников Минфина. Старт его работы на данной должности отчетливо показывает амбициозность и оптимизм Улюкаева, который явно «засиделся» в ЦБ (он занимал пост первого зампреда банка с 2004 года). Год назад в интервью изданию «Слон», например, он говорил, что не верит в возможность что-то изменить, занимая текущую позицию.

Политические и аппаратные возможности Улюкаева будут зависеть от его возможностей по преодолению нескольких ключевых ограничителей, с которыми ему придется иметь дело. Ограничитель первый – идеологические разногласия со сторонниками более активного госрегулирования, наращивания госинвестиций и ослабления рубля. Сейчас, по сути, внутри власти формируется два ключевых идеологических лагеря, имеющих заметно отличающиеся взгляды на экономический курс. Первый – это Кремль, куда теперь пришел Андрей Белоусов, хорошо известный своими взглядами умеренного государственника, а также «дирижисты» и все те, кто настаивает на активном вовлечении госресурсов для поддержки промышленности (в Кремле работает также советник президента Сергей Глазьев). Министерство при Белоусове стало министерством экономического планирования, как шутили в прессе, а основой фокус сосредотачивался на активной промышленной политике, а не развитии конкуренции. Второй лагерь – традиционные либералы, куда принято относить команду из ЦБ, включая Улюкаева, Эльвиру Набиуллину (хотя она отличается более взвешенной позицией), Минфин.

Концептуальный спор между этими двумя лагерями прекрасно был продемонстрирован во время дискуссий на сессии Сбербанка в рамках ПМЭФ. Как говорили анонимные источники издания «Ura.ru», сейчас ни в Кремле, ни в правительстве нет понимания, как удержать страну от скатывания в рецессию. Белоусов называл среди основных причин замедления экономического роста слабый рубль, рост процентных ставок и рост тарифов на услуги естественных монополий. Новый помощник президента настаивает на важности ослабления рубля, предлагая возложить ответственность за экономический рост и на ЦБ. Улюкаев, Набиуллина и президент Сбербанка Герман Греф убеждали в важности сохранения стабильности рубля, проведении реформ, улучшения инвестиционного климата. По слухам, инициатива ослабления рубля продвигается экспортерами-сырьевиками, которые во многом посодействовали приходу Белоусова в Кремль.

Разногласия носят не только идеологический характер. Это также политизированный спор между теми, кто контролирует природные ресурсы, считая, что ТЭК вытянет и страну (некоторая реставрация концепции России как энергетической сверхдержавы) и теми, кто считает такой путь опасным и губительным для остальной экономики, особенно без проведения структурных реформ. Политически первые быстро набрали вес за последний год, в то время как в отношениях власти с либералами дистанция и недоверие только нарастают. Поэтому общий политический тренд на сегодня все заметнее входит в противоречие с теми концептуальными посылами, с которыми Улюкаев пришел на пост министра. Второй важный ограничитель – это политическая слабость правительства Дмитрия Медведева. На фоне объединения ВАС и Верховного суда усилились слухи о возможности отставки премьер-министра, что делает положение всего кабинета министров более уязвимым. Растет и давление на правительство со стороны политических игроков, партии власти и Кремля. Отменяются решения Медведева периода его президентства одно за другим. Кремль же постоянно критикует правительство за низкое качество работы и непрофессионализм, создавая основания для «ручного» управления исполнительной властью именно из администрации президента.

Улюкаев получил в наследство министерство, которое было в значительной степени ослаблено аппаратно и политически. Нынешний МЭР и МЭРТ периода Германа Грефа – это разные весовые категории: министерство начало терять значительный объем полномочий еще при Набиуллиной и продолжило при Белоусове. Греф был политически значимой фигурой с амбициями стратега развития России. После его ухода, министерство руководилось в той или иной степени «техническими» фигурами.

Улюкаева на этом фоне трудно назвать «техническим» министром, несмотря на его политический нейтралитет и отсутствие связей с основными группами влияния, включая и личные связи с Путиным. Однако он становится политическим министром, учитывая его безупречную репутацию, часто излишнюю откровенность (например, он критиковал «вертикаль власти»), а также готовность реализовывать тот курс, который сегодня упирается именно в политические препятствия. Такой политизированный статус сам по себе создает риски возникновения конфликтов между новым министром и вице-премьерами, а также с самим главой правительства. Улюкаев не скрывает, что он рассчитывает получить реальную возможность работать. Теперь главный вопрос – дадут ли ему такую возможность. Очень важно отметить, что с назначением Улюкаева восстанавливается относительная идеологическая целостность «экономического блока», пошатнувшаяся после ухода из правительства Германа Грефа.Третий ограничитель – аппаратная конкуренция с администрацией президента. Уже известно, что Белоусов забирает с собой в Кремль команду из МЭР. Вероятно, что после саммита G20 АП покинет глава Экспертного управления Ксения Юдаева (ей прочат пост первого заместителя главы ЦБ). Белоусов в Кремле получает больше возможностей для формирования своего идеологического центра выработки идей. Он также гораздо ближе и идеологически понятней Путину.

Тем не менее, должность помощника президента не подразумевает активное влияние на содержательное наполнение экономического курса. Реформы в свое время активно разрабатывать в АП при правительстве Михаила Касьянова. Однако тогда Путину приходилось работать с «чужим» премьером, в отношении которого имели место определенные политические обязательства. Какими бы не были отношения Путина с Медведевым, им удается избегать явных конфликтов. Кроме того, Улюкаев не является человеком премьера (как, впрочем, и Белоусов им не был), в начале «нулевых» он работал в команде Алексея Кудрина в Минфине, а предложение занять пост министра он получил от Путина. Поэтому сам президент в последнюю очередь не заинтересован в том, чтобы наращивать деструктивную конкуренцию между Белоусовым и Улюкаевым.

Скорее всего, логика Путина состоит в том, чтобы, как бы это не казалось трудным, совместить два различных подхода к стимулированию экономического роста, подыгрывая то одному идеологическому лагерю, то другому в зависимости от ситуации в экономике и мировой конъюнктуры. Президент выстраивает баланс между представителями различных экономических подходов, сохраняя за собой право выбора тех решений, которые, на его взгляд, оптимальны в конкретной ситуации.

Назначение Улюкаева состоялось перед лицом риска рецессии. Путину важно иметь полный набор инструментариев на случай ухудшения ситуации в экономике. «Настроения в правительстве — близкие к панике: дискуссии по вопросу ослабления или укрепления рубля зашкаливают все возможные пределы. Нет единого мнения: есть только ожидание осенней рецессии — на фоне завышенных социальных обязательств ситуация грозит выйти из-под контроля. Улюкаев, как нам объяснили, призван в роли «бюджетного цербера» — рассказал изданию «URA.ru» депутат от «Единой России», пожелавший остаться неизвестным.Каковы бы не были препятствия и ограничители Улюкаева на посту министра экономики, в этом назначении есть и основательные заделы для оптимизма. Во-первых, значительно усиливается экономическая команда правительства. И кадровое наполнение этой команды в наибольшей степени отвечает запросам и ожиданиям инвестиционного и экспертного сообществ. Назначение Улюкаева было встречено инвесторами и либеральным экспертным сообществом очень позитивно, как одно из самых адекватных решений Путина.

Во-вторых, ослабнет давление министерства экономического развития на ЦБ России, которое нарастало на протяжении последнего года. Белоусов был одним из самых жарких оппонентов ЦБ, требуя снижения процентных ставок и более гибкой политики в отношении рубля. Отношения Минэка и ЦБ становятся более гармоничными, хотя это, конечно, не означает гарантированного отсутствия давления на ЦБ из Кремля. В-третьих, при Улюкаеве министерство, как ожидается, обретет больше динамизма и активности, а курс станет содержательно более богатым.

Ряд экспертов высказывает опасения, что мировоззрение Улюкаева противоречит корпоративной логике самого министерства: манипулирование госинвестициями и госрегулированием легче, чем проводить структурные реформы в экономике с отсроченным и далеко не очевидным эффектом во времени. Исходя из этого, прочитываются опасения, что корпоративный интерес ведомства окажется сильнее изначальных личных представлений министра об экономическом курсе. Иными словами, в работе Улюкаева будет гораздо больше преемственности по отношению к его предшественникам. Однако, представляется, что все-таки главным фактором для успешности работы Улюкаева на новом посту станет наличие политической воли президента открыть для МЭР все возможности для реализации давно отложенных реформ. А это оказывается в серьезной зависимости от развития финансово-экономической ситуации в России, а также мировой конъюнктуры. Конец «сытых годов» может стать главным стимулятором рыночных реформ в России, хотя сопротивление со стороны лоббистов останется сильным.

Похоже, что на правительство возлагается ответственность за проведение реформаторской политики, непопулярной как среди лоббистов, так и населения – это относится как к Минэкономразвития, так и к другим ведомствам. Можно вспомнить объявленную на минувшей неделе радикальную реформу Академии наук, заведомо непопулярную пенсионную реформу (разработка которой находится в завершающей стадии) и планы реорганизации институтов, входящих в систему Министерства культуры. При этом президентские структуры должны в публичном пространстве быть по возможности дистанцированы от реформ с тем, чтобы минимизировать ответственность главы государства за их проведение и последствия.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати