16.09.2013 | Татьяна Становая

В поисках логики кадровой политики Кремля

Президент России Владимир Путин предложил своего помощника, бывшего министра здравоохранения и социального развития Татьяну Голикову на пост председателя Счетной палаты. На этом посту она должна сменить Сергея Степашина, который занимал этот пост почти 13 лет. Назначен и новый министр по развитию Дальнего Востока – им стал представитель Общероссийского народного фронта Александра Галушка. По данным СМИ, в Кремль на место Голиковой может вернуться бывший вице-премьер Владислав Сурков (который, правда, будет, скорее всего, заниматься не Абхазией и Южной Осетией, а Украиной). Последние кадровые перестановки показывают, что при принятии решений Кремль предпочитает руководствоваться не столько управленческими резонами, сколько принципами «двора» - то есть субъективным выбором президента.

Российская кадровая политика все в большей степени функционирует по принципам «двора» - то есть продвижения на более высокие должности лиц по выбору «государя» (в современных российских условиях – президента). Этот принцип существовал и раньше – достаточно вспомнить карьеры многих питерских деятелей, например, Бориса Грызлова и Сергея Миронова, возглавивших в «нулевые» годы палаты Федерального собрания и полностью лояльных Кремлю.

Сейчас же этот процесс получает продолжение. Сокращается количество действительно влиятельных и самостоятельных фигур на ключевых должностях – происходит разрастание технического управленческого пространства. Учитывая, что принятие ключевых политических решений концентрируется в руках президента и его ближайшего окружения, часто формальный статус не отвечает его фактическому положению, а фигуры, не имеющие высокого ранга в государстве, оказываются влиятельней лиц, занимающих высшие государственные должности. Самый яркий пример – глава «Роснефти» Игорь Сечин, который, не занимая никаких государственных должностей, активно влияет на государственную энергетическую политику (через комиссию по развитию ТЭКа при президенте) и на отдельные направления внешней политики (Белоруссия, Венесуэла, Китай).

Обратный пример – это набор статусных фигур, имеющих должности помощников президента: после отставки правительства весной 2012 года ряд ключевых министров перешли в Администрацию президента, однако при этом получили лишь символические полномочия. Как результат, спустя более, чем год, три помощника покинули свои должности, сменив их на более влиятельные. Эльвира Набиуллина, отвечавшая за экономику, стала главой ЦБ, Юрий Трутнев – вице-премьером и полпредом в ДФО. Теперь и Татьяна Голикова, отвечавшая за социально-экономическое развитие Южной Осетии и Абхазии, переходит на работу в Счетную палату. При этом на должностях помощников продолжают работать бывшие министры Андрей Фурсенко (раздача научных грантов), Игорь Щеголев (информационные технологии и электронная демократия), Игорь Левитин (будет отвечать за Госсовет). Какова была логика Путина, перетянувшего в свою администрацию плеяду ключевых министров? Версия о попытке сформировать альтернативное правительство, которое будет конкурировать с правительством Дмитрия Медведева, оказалась неверной: в действительности, это был кадровый резерв, где бывшие министры были вынуждены ожидать более привлекательных предложений о работе. Иными словами, при «новом Путине», в администрации президента появился набор должностей, предложенных бывшим главам правительственных ведомств в качестве компенсации за отставку. Все эти должности носили чисто технический характер, за исключением, разве что роли Набиуллиной, которая часто выполняла функции арбитра между правительством и Кремлем.

Снижается политическая роль и должности председателя Счетной палаты. Сергей Степашин, несмотря на свою лояльность, тем не менее, часто мог проявить активность или инициативу. В период президентства Медведева, он работал над реформой МВД, продвигал свои кадры, а также боролся за создание единого Следственного комитета. При этом сам институт Счетной палаты за 13 лет правления Степашина, практически утратил свою независимость. С 2004 года глава СП назначается президентом, затем были приняты поправки, согласно которому кандидатуры всех аудиторов предлагались президентом, а палаты Федерального собрания только их утверждали. Недавно депутатам вернули право предлагать кандидатуры аудиторов, но в условиях подконтрольности парламента Кремлю этот факт мало что меняет на практике.Татьяна Голикова на посту главы Счетной палаты будет более технической фигурой, чем Степашин – политик с многолетним политическим опытом, бывший премьер-министр, а затем некоторое время «яблочник», кандидат в преемники Бориса Ельцина, глава ФСБ и МВД. Голикова – чиновник из пропутинской бюрократии, прославившаяся доскональным знанием бюджета (на посту замминистра финансов ее называли «королевой бюджета»), исполнительностью, жесткостью с подчинёнными и абсолютной политической лояльностью. В качестве главы Счетной палаты она как опытный профессионал может повысить эффективность ее работы, но лишь в техническом смысле. Одновременно политическая автономность этого органа может стать еще меньшей (для сравнения – на Западе высший орган финансового контроля – это независимый инструмент контроля над эффективностью государственных финансов с особыми полномочиями и привилегиями).

По данным СМИ, в Кремль, на место Голиковой может вернуться и бывший куратор российской внутренней политики, бывший вице-премьер правительства, ответственный за модернизацию Владислав Сурков. Пока никаких опровержений на этот счет не последовало. Молчит и окружение Суркова, что сигнализирует о правдивости слухов. Это вполне вписывается в принцип назначения политически обесцененных фигур на девальвированные должности – похоже, что Путин хочет иметь информированного и многоопытного Суркова внутри власти, а не вне ее (при этом назначая этого политического менеджера на деполитизированный пост).

С влиянием первого заместителя руководителя администрации президента Вячеслава Володина, курирующего проект ОНФ, связывают назначение Александра Галушки на пост министра по развитию Дальнего Востока. Галушка, не обладающий ни опытом работы на госслужбе, ни знанием специфики вверенного ему региона, стал «публичной фигурой» в рамках ОНФ – политической конструкции, претендующей в будущем на статус партии власти. Как сопредседатель «Деловой России» он участвовал в разработке «дорожной карты» Агентства стратегических инициатив по улучшению инвестиционного климата. Как сопредседатель ОНФ успешно продвигал амнистию по экономическим преступлениям и сохранение льгот по страховым взносам для микробизнеса, описывала газета «Ведомости» его достоинства. Однако главным из них оказываются тесные отношения с правительственными чиновниками и окружением Путина: не только с Володиным, но и с помощником президента Андреем Белоусовым, руководителем референтуры президента Дмитрием Калимулиным. Володин – автор и куратор ОНФ – таким образом, решает сразу две задачи: получает своего человека в правительстве и приподнимает статус ОНФ как кадрового резерва.

При этом управленческая задача по развитию Дальнего Востока в данной ситуации кажется второстепенной: профильному вице-премьеру Юрию Трутневу не позволили провести на пост министра своего человека. Учитывая, что сейчас идет острая борьба вокруг идеи создания госкопрорации по развитию Дальнего Востока (и Трутнева называют в числе ставленников лоббистов этой идеи), политические и аппаратные возможности у Галушки заведомо будут сужены, а значит и эффективность его работы может оказаться весьма ограниченной. Нельзя забывать также, что и Дмитрий Медведев создал две комиссии – по развитию Дальнего Востока (он сам ее и возглавил) и по водохозяйственному комплексу (во главе с Аркадием Дворковичем). Получается, весьма полицентричное управление Дальним Востоком со стороны федерального центра, что будет требовать постоянного арбитража со стороны президента.

Наконец, еще одна особенностью, которая проявляется ярче, чем в прежние годы – это ставка на молодое поколение управленцев, которые востребованы властью как «технари», а не авторитетные эксперты. Чиновник на посту главы Экспертного управления администрации президента сейчас оказывается более уместным, чем известный экономист или эксперт с опытом работы и на госслужбе, и в частном секторе. Так, вместо весьма авторитетного бывшего главного экономиста Сбербанка Ксении Юдаевой, которая вслед за Эльвирой Набиуллиной ушла на пост первого зампреда ЦБ, назначен Владимир Симоненко, который с 2003 по 2012 гг. работал в департаменте экономики и финансов аппарата правительства. Его называют человеком Андрея Белоусова – экс-министра экономики, перешедшего недавно в Администрацию президента на место Эльвиры Набиуллиной. Юдаева была ответственным секретарем комиссии по контролю за исполнением «майских указов» Владимира Путина. Должность у Юдаевой была вполне публичная: она давала интервью, выступала от имени экспертного управления с предложениями по деофшоризации экономики и пенсионной реформе и писала колонки в деловые издания, отмечала «Власть». Назначение Симоненко связано с протекцией Белоусова, который заинтересован в приходе на эту должность лояльного ему исполнителя, а не публичной фигуры с самостоятельными амбициями.

Кадровая политика Кремля все больше исходит из субъективных критериев, связанных с личным выбором президента. В условиях стабильного роста ВВП это выглядит не столь важным, так как показатели развития оказывают вполне привлекательными (другой вопрос, что нередко они обусловлены не столько профессионализмом администраторов, сколько удачной конъюнктурой). При инерционном развитии этот фактор выглядит более тревожным, но не является запредельным раздражителем. Однако ситуация может измениться в случае дальнейшего ухудшения экономической ситуации, которое прогнозируют многие специалисты – в этом случае цена неудачных решений (или неспособности принимать решения) существенно возрастает.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати