21.10.2013 | Игорь Бунин, Борис Макаренко

Три года Сергея Собянина

Пожалуй, самое удивительное в восприятии москвичами своего мэра, что через три года после вступления в должность он все еще воспринимается как новый. Что, помнится семнадцатилетнее правление крепкого хозяйственника в кепке? Или слишком недавно действующий мэр прошел через всенародные выборы? И то, и другое - не главное. Главное – что при Сергее Собянине в Москве все время что-то меняется. Даже если не каждому москвичу всякая перемена нравится, сам факт неустанного обновления создает мэру положительную репутацию опытного и деятельного руководителя. Большой город не терпит застоя, и это понимают даже самые консервативные умы среди столичных жителей.

Модель, доставшаяся в наследство

Сергей Собянин взял курс на перемены с первого дня не по какой-то технократической прихоти. Недюжинный опыт управленца крупными федеральными структурами подсказал ему: Москва к концу первого десятилетия нового века подошла к критической точке. Преимущества столичного статуса городской агломерации – очень большого города, концентрирующего всяческие ресурсы, материальные, интеллектуальные и человеческие на компактной территории – были выжаты почти досуха, а игнорировавшиеся прошлой властью проблемы, порождаемые «скученностью» этих ресурсов, уже грозили закупорить его жизненные артерии, в прямом и переносном смысле.

Агломерационный фактор Москва использовала в максимальной степени, но до последнего времени не уделяла должного внимания компенсации его неизбежных трудностей – проблемам транспортной инфраструктуры и экологии. Практически все составляющие городского управления – экономика, социальная модель, градостроительство, система выражения и представления общественно-политических интересов – все более отставили от реалий динамично развивающегося города.

Констатация такого состояния – не камень в огород предыдущей городской администрации. На ее счету немало заслуг. Во-первых, при Ю.Лужкове Москва стала городом рыночной экономики, которая давала достаточно пространства для деятельности традиционных отраслей и развития новых секторов экономики, в том числе – торговли и сферы услуг. Быстро рос связанный с этой сферой малый бизнес.

Сверхцентрализованная система государственной власти порождала «столичную ренту» - все крупные финансовые игроки и добывающие компании стремились быть «поближе к Кремлю» и держать свои штаб-квартиры (значит, и платить налоги) в Москве. Благодаря этой ренте городская власть стала крупнейшим инвестором - в 2008 г. городской бюджет давал 43% всех инвестиций в Москву (больше на постсоветском пространстве было только в новой столице Казахстана). Отсюда – мощный строительный комплекс, позволивший состояться строительному буму. В городском хозяйстве причудливо переплетена некогда неизбежная, но все более устаревающая госкапиталистическая модель и множество секторов нового рынка. В нашем исследовании прошлого десятилетия москвичи называли «лужковскую» Москву «купеческой» - динамичной, деловой, но при этом не свободной от безалаберности, показушности и взяток.

Динамичная экономика привлекала в Москву не только дворников, строительных рабочих и нянечек, но и молодых специалистов со всей необъятной России. Забегая вперед, заметим: эта активная, научившаяся работать и зарабатывать самостоятельно, без помощи государства рабочая сила из экономического стала со временем и социальным, и политическим фактором.

Во-вторых, дивиденды от «агломерационного эффекта» и «столичной ренты» позволили поддержать жизненный уровень пожилых и малообеспеченных граждан, иначе дорогой мегаполис стал бы им просто не по карману. Разные формы социальной помощи сегодня получают 3,5 миллиона москвичей, в т.ч. – более 2 миллионов – городскую доплату к пенсии, которые многие до сих пор называют «лужковской». Это нелегкое бремя для городского бюджета, но только так можно соблюсти простейшую социальную справедливость – позволить людям остаться в городе, в котором многие из них жили и работали всю жизнь. Да, Москва стала «городом контрастов», но и в ней за 20 лет справили новоселье миллионы людей, была построена треть жилого фонда, достойные зарплаты стали получать такие массовые профессии как учителя и врачи. Благодаря этому Москва сохранила преемственность поколений и социальный мир. И все равно в Москве т.н. «децильное соотношение» - между доходами 10% самых высоко и самых малообеспеченных остается самым высоким в России, хотя после экономического кризиса оно сократилось почти вдвое по сравнению с 2007 годом.

В-третьих, город выстроил дееспособную систему управления, поддерживая в дееспособном состоянии все системы жизнедеятельности – ЖКХ, транспорт, образование и здравоохранение. Оборотная сторона этой дееспособности – предельная централизация власти. Префектуры (большинство из них фактически – города-«миллионники») суть лишь территориальные органы исполнительной власти. Местного самоуправления до 1997 г. в Москве – субъекте Федерации – не было вообще, а в нынешнем виде оно лишь начинает отходить от крайне слабой и маловыразительной модели с минимумом как полномочий, так и авторитета в обществе. В городской Думе лишь две фракции – абсолютно доминирующая «партия власти» и коммунисты. Для города с невероятно пестрой палитрой общественных и политических интересов, развитым средним классом, активным гражданским обществом такая модель, мягко говоря, неоптимальна.

Вот и объяснение того, почему москвичи восприняли смену городской власти не просто спокойно, но с моментальным кредитом доверия новому мэру: замеренные нашим Центром в конце октября 2010 г. рейтинги доверия С.Собянину составили 64% (и практически не изменялись все эти годы). Столько же людей восприняли его приход «с надеждой» - так четко был сформулирован запрос на обновление.

Обновление: хроника непростых решений

Первые шаги по обновлению сделать очень просто. Достаточно остановить то негативное, что делалось раньше. Сергей Собянин делал это не из популистских соображений – их необходимость подсказывала та самая логика: чтобы пользоваться преимуществами городской агломерации, нужно своевременно и последовательно «расшивать» проблемные узлы. Приостановка строительства в историческом центре (увы, в большом городе она никогда не бывает полной и стопроцентной), пересмотр огромного количества инвестиционных контрактов, особенно в тех случаях, когда они заключались без обдуманных планов подъездов и парковок, срочные меры по предотвращению надвигающегося транспортного коллапса. Не последнюю роль сыграло и кадровой обновление лиц городской власти – без «охоты на ведьм», постепенное, но последовательное и продуманное: «крепких хозяйственников», выстроенных в сплоченную иерархию, постепенно сменили люди с менеджерским образованием и опытом, более молодые, зачастую – с опытом работы в федеральной власти или современном бизнесе. А вот кого перетряхнули основательно, так это подрядчиков исполнения городского заказа. Вследствие ли этого, или иных факторов, острота проблемы коррупции, которая три года назад достигла – по данным наших исследований – «исторического максимума», сегодня в настроениях москвичей весьма умеренна.

Еще одно важное достижение администрации С.Собянина – нормализация отношений с Московской областью. Кто бы ни правил городом и областью, они не могут себе позволить быть в плохих отношениях: транспорт, занятость, размещение торговых центров, утилизация мусора или погребение умерших – ни одну из этих проблем они не могут решить по отдельности. Добавим: и с федеральным центром сотрудничество стало куда более конструктивным.

Подход администрации С.Собянина к решению городских проблем комплексный и построенный на европейском опыте управления мегаполисом. Его концептуальный принцип - сохранить экономические преимущества агломерационного эффекта и снизить издержки. Безусловно, такое утверждение многие захотят оспорить и придраться к многим конкретным решениям и особенно – их исполнению. Но вряд ли могло быть по другому: и экономика, и инфраструктура мегаполиса обладают огромной инерцией, и смена курса такого огромного корабля может быть только постепенной. Еще раз сошлемся на опыт социологических исследований общественно-политических настроений москвичей, регулярно проводящихся нашим центром: на каждом временном отрезке они замечали усердие городской власти в обновлении и с пониманием относились к тому, что плоды этих усилий не всегда созревают быстро. На этом доверии и понимании и строятся высокие рейтинги одобрения деятельности московской власти.

Главная черта «европейскости» подхода – расширение «пространства свободы» и высвобождение ресурсов времени для всех и для всего, что работает на развитие города.

В эту логику укладываются многие действия правительства Сергея Собянина. В Москве не уменьшить число автомобилей и не разрушить в одночасье радиальную планировку города. Потому изыскиваются «внутренние резервы»: ускоряется строительство метро (на что в последние годы выделяет средства и федеральный бюджет), планируется пассажирское движение на Малом кольце Московской железной дороги, модернизация пригородного железнодорожного сообщения и создание пересадочных узлов. Вводятся удобные виды билетов на все виды городского транспорта (Москва, наверное, оставалась последним в мире крупным городом, в котором таких билетов не было), платная парковка в центре (опять же, найдите в мире город, где таковой нет), создается единая система управления движением. Можно спорить, насколько эффективными оказались выделенные полосы для автобусов и троллейбусов, но ясно, что этот эффект не проявится, пока не обновится вся система общественного транспорта.

В других областях действует та же логика. Многофункциональные центры – колоссальная экономия времени и нервов при оформлении документов и справок, и это лишь часть последовательных усилий по минимизации «очного общения» москвича с чиновником, облегчения ему доступа к информации о деятельности органов власти. Свободное время и надежность коммуникаций – это ценнейший ресурс и условие качества жизни в мегаполисе, особенно для среднего класса.

Масштабные проекты осуществлять становится все труднее: после кризиса все крупнейшие агломерации стали менее инвестиционно привлекательными. Новых платежей за «столичную ренту» не предвидится. Без оптимизации расходов не обойтись, а из доходов растут лишь поступления от налога на коммерческую недвижимость, но пользоваться этим «инструментом» приходится очень аккуратно, чтобы не повысить сверх меры издержки малого бизнеса. На данный момент рост доходов по этой статье в Москве сопоставим с другими регионами России (при том, что недвижимость в Москве, естественно, дороже).

Разумно ли в таких условиях тратить большие деньги на благоустройство города, в частности – парков и природных территорий (а эти расходы в 2012-13 гг. росли быстрыми темпами)? Не лучше ли бы их было вложить в развитие инфраструктуры? Дело в том, что качество жизни и социальное самочувствие определяются не хлебом единым: если в чем согласны все москвичи, то это в любви к зеленым насаждениям. Наши опросы неизменно фиксировали самые высокие оценки городской власти именно за эту работу: без того, чтобы улицы и дворы радовали глаз, без возможности спрятаться от городской суеты, пробежаться или прокатиться на велосипеде по аллее парка, вывести детей погулять на оборудованную игровую площадку они не мыслят себе уюта и комфорта – первейшего условия качества жизни.

Не менее сложна оптимизация расходов и в социальной сфере. Нужно удержать самый высокий в России «социальный стандарт» – при ощутимом дефиците ресурсов. За последние годы город инвестировал и в материальные активы (капитальный ремонт в144 медицинских учреждениях, утвержденный план строительства почти 50 новых поликлиник, чтобы устранить их дефицит), и в повышение квалификации персонала и достойную зарплату учителей и врачей. Очевидно, что такие ресурсы требуют хорошего управления и оптимального использования. Отсюда – программы объединения учебных заведений, создание отдельных лечебно диагностических центров. Отсюда же – изменения в порядке оплаты труда в образовании и здравоохранении, стимулирующие активную работу и повышение квалификации. Реформы и меньшего масштаба ломают привычный уклад, так что беспокойств и трений они вызвали немало, тем более, что вертикальная управленческая система всегда пребывает в искушении решений быстрых и жестких, подчас не умея разъяснить и выслушать, учесть страхи и консервативные привычки и работников, и пациентов, и родителей учеников. Признавая это, все же осмелимся заключить на основе своих социологических наблюдений, что даже в «активной фазе реформ» издержки и критика их проведения обществом не «зашкаливали» - главное, разумеется, чтобы люди убедились в их эффективности, а городская власть сделала выводы о необходимости улучшения информационной работы и учета мнений горожан даже там, где их опасения вызваны просто инерцией мышления.

Не менее сложной для городской власти представляется и проблема развития политической системы города. Бурная зима 2011-2102 гг. показала, что в России появился запрос на более активное участие граждан в политике, большую критичность и требовательность к органам власти. В первую очередь это относится к москвичам, живущих в самом модернизированном и успешном в России городе – среди них выше всего доля людей самостоятельных в мышлении и оценках как своего труда, так и плодов государственной политики. Дефицит возможностей политического участия, торможение российской экономики и неразвитость политической конкуренции, отчетливые черты консерватизма и первоочередное внимание государства к патерналистским слоям общества, а не динамичному среднему классу – вот неполный перечень причин, обусловивших скептический настрой сотен тысяч москвичей, голосующих на новые оппозиционные силы. «Адресат» большей части их претензий – власть не городская, а федеральная: как раз в развитии города консервативных черт было меньше, а модернизационных – больше, но серьезности претензий таких людей к власти это не отменяет.

Нельзя сказать, чтобы Правительство города не понимало этой проблемы. Оно всячески стремится выстроить каналы «обратной связи» с горожанами. Портал «Москва – наш город» - это реально работающая связь, вполне дееспособная для решения мелких проблем: более 170 тыс. зарегистрированных пользователей портала могут это подтвердить. Плюс к этому – добрый десяток телефонных «горячих линий», порталы органов городской власти, префектур и управ (честно признаемся, не все они равно удобны пользователю).

Достоинства такой «обратной связи» очевидны, ее недостаток – «точечный», индивидуальный характер следствий. Поэтому Сергей Собянин сознательно пошел на преобразование системы местного самоуправления в городе: после свободных выборов в марте 2012 г., муниципальные собрания получили более широкие полномочия, а главное – их плюралистичный состав, в котором представлены и все оппозиционные тренды – это действительно представительная власть.

Наконец, подчеркнем главную, на наш взгляд, причину досрочных выборов мэра города. Если страна вернулась к выборности глав исполнительной власти, то такой сложный и политически активный город как Москва не мог дожидаться «хронологически запрограммированной» даты выборов осенью 2015 г. – просто потому, что выборность мэра – неотложный этап развития его политической системы, соответствующий запросам его жителей. Состоявшиеся выборы продемонстрировали хороший стандарт честности и справедливости (и Мэр, инициировавший отмену открепительных удостоверений, «добывший» для Москвы электронные комплексы обработки бюллетеней, тому всячески способствовал). На этих выборах была реальная конкурентная интрига, хотя уровень обсуждения путей развития города оказался недостаточным: увы, после многих лет «вертикального управления» трудно было ждать от любой оппозиционной фигуры «масштабного мышления» в формулировании альтернативных программ.

Признаем: если в экономической, градостроительной, социальной политике городское правительство за три года продвинулось весьма существенно – можно уже фиксировать успехи, критиковать недостатки и ставить перспективные задачи, то в развитии политической системы сделаны лишь первые шаги. Опыт участия в политике и формирование механизмов цивилизованного спора и разрешения конфликтов формируется куда медленнее, чем прокладываются километры автомагистралей. Но выборный мэр, оживившееся самоуправление, современные каналы «обратной связи» - это хороший задел.

Новые вызовы

За три года москвичи узнали своего мэра: в наших социологических исследованиях самые частые характеристики Сергея Собянина – это деловой, активный, труженик. О его скупости на слова, «суховатом» управленческом стиле говорится со смесью сожаления и симпатии: ему легче сделать дело, чем рассказать о нем.

Вряд ли горожане сомневаются, что третью годовщину своего пребывания на посту Сергей Собянин если и заметит, то лишь как повод поразмышлять над дальнейшими планами. При всех добрых пожеланиях, не можем не отметить, что легкой его работа не будет. Обозначим лишь основные вызовы:

• И сам Сергей Семенович, и все члены его управленческой команды – люди с системным мышлением, их решения и действия подчинялись правильной системной логике «оптимизации мегаполиса», но были по сути «неотложными мероприятиями»- тогда как действующий Генеральный план развития Москвы до 2025 года, принятый городской Думой за пять месяцев до вступления в должность нынешнего мэра, уже безнадежно устарел. Жизнь требует нового системного и стратегического мышления, который позволит городу использовать все свои преимущества и решать возникающие проблемы.

• Торможение экономики и низкая эффективность государственного управления – это общероссийские «болячки», но на Москве они сказываются самым непосредственным образом. Большой город не терпит застоя и не прощает неэффективности. Решать все более сложные проблемы с ограниченными ресурсами можно лишь демонстрируя самые лучшие в России и конкурентоспособные на мировом уровне «управленческие технологии». Они будут востребованы и в градостроительной, и в социальной политике.

• Даже самые передовые управленческие технологии не решат городских проблем, если не учитывать особенностей нашего общества и его житейской и политической культуры. Например, если не строить новое жилье – многим коренным москвичам станет предельно трудно улучшать свои жилищные условия, а если строить – значит, стимулировать еще больший приток в город новых жителей, пробки, скученность, еще большее обременение «социальной инфраструктуры». К тому же, из почти всех мегаполисов мира пенсионеры стараются перебраться в пригород, а у нас этого нет, и еще долго не будет: слишком велика разница в качестве жизни между столицей и даже ближней ее периферией. И подобных примеров можно привести еще много.

• Более живая и плюралистичная городская политика, активное самоуправление и утверждающееся гражданское общество неизбежно повысят требовательность граждан к городской власти. Но если власть научится вести уважительный и равноправный диалог с гражданским обществом и оппозицией, то обретет в их лице пусть не всегда «удобного», но конструктивного и заинтересованного партнера и союзника в реализации своих начинаний, важнейший ресурс развития города. Именно в этом мы видим залог успеха: успеха Мэра Собянина, всего города и его жителей.

Игорь Бунин - президент Центра политически технологий

Борис Макаренко - председатель правления Центра политических технологий

Статья опубликована в газете "Тверская, 13" 21 октября 2013 года

Версия для печати