10.12.2013 | Сергей Маркедонов

Швейцария во главе ОБСЕ: поиски ответа на геополитические головоломки

Киевский Майдан затмил собой все остальные сюжеты, связанные с украинской внутренней и внешней политикой. Между тем, 5-6 декабря 2013 года в Киеве прошел очередной ежегодный министериал ОБСЕ (Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе). Этот форум стал прощальным для Украины. Свою вахту в этой структуре она передала Швейцарии.

Украина стала вторым после Казахстана постсоветским государством, которому выпала честь возглавлять ОБСЕ. И в прошлом году при вступлении официального Киева в эту должность не было недостатка в оптимистических комментариях (в особенности со стороны европейских политиков и экспертов) по поводу возможностей Украины сыграть позитивную роль в разрешении застарелых постсоветских этнополитических конфликтов. Год прошел, а конфликты, похоже, остались на своем месте. Даже на приднестровском направлении, где ресурсы Киева расценивались, как предпочтительные, не видно сколько-нибудь значимых сдвигов, на которые так надеялись профессиональные оптимисты после прихода к власти в Тирасполе Евгения Шевчука. Не лучше обстоят дела и с нагорно-карабахским урегулированием. Да, президенты Серж Саркисян и Ильхам Алиев встретились в Вене 19 ноября 2013 года. Это была их восемнадцатая встреча, если вести отчет с момента вступления в должность армянского лидера в 2008 году. Однако до венского события два президента не встречались в течение одного года и десяти месяцев. Последний раз их пути пересеклись в Сочи в январе 2012 года в рамках трехстороннего саммита, где они обсуждали перспективы нагорно-карабахского урегулирования вместе с президентом России. Впрочем, и тот прошлогодний саммит трудно было назвать результативным.

Показательно, что на киевском министериале 5-6 декабря провалились попытки сблизить позиции Тбилиси и Москвы относительно урегулирования конфликтов в Абхазии и в Южной Осетии. Несмотря на всю риторику по поводу нормализации двусторонних отношений. В столице Украины представители России и Грузии не смогли договориться по вопросу о неприменении силы. Данная проблема возникла не в декабре 2013 года. Фактически с самого начала так называемых Женевских консультаций этот вопрос был одним из центральных. Но Россия и Грузия вкладывали (и продолжают вкладывать в него) разный смысл. Для российских дипломатов это понятие описывает соглашение между Грузией с одной стороны и двумя частично признанными республиками с другой.

При таком подходе Москвы в конфликтах как бы нет, есть третья сторона, которая имеет свои взгляды, свои интересы, но не является участником самого противоборства. Для грузинских политиков такой подход неприемлем. Более того, они считают его фальшивым и лицемерным. С их точки зрения Москва не какой-то «третий игрок», а основной участник конфликтов, их главная движущая сила, в то время как Абхазия и Южная Осетия выступают лишь в роли инструментов для реализации оккупационных устремлений Кремля. Для России вся политика на грузинском направлении строится на основе четкой концепции: этнополитические конфликты возникли не по вине Москвы, а из-за неспособности Грузии договориться со своими регионами и интегрировать представителей этнических меньшинств. И согласиться на подписание соглашений о неприменении силы в двустороннем российско-грузинском формате означает также отказ от взгляда, существовавшего годами. Между тем, в Киеве Москве предложили именно это. Предсказать отказ было нетрудно. Тем паче, что в канун украинского министериала главы МИД РФ и Грузии обменялись взглядами относительно того, как стоит восстанавливать дипотношения. И если Сергей Лавров заявил о необходимости признания «новых реалий в Закавказье» странами НАТО, то Майя Панджикидзе выдвинула три предусловия, первое из которых определяется, как «деоккупация».

Но все это уже позади. Сегодня украинским политикам не до миротворчества на просторах Евразии. От них требуются миротворческие навыки иного, внутриполитического свойства. Во главе ОБСЕ становится Швейцария. И дипломаты этой страны уже обозначили Кавказ и Западные Балканы в качестве приоритета своего председательства. По словам главы МИД Швейцарской конфедерации Дидье Буркхальтера, его страна готова направить специальных представителей в оба этих региона. При этом министр подчеркнул, что Берн не имеет «намерений менять существующие форматы обсуждения и диктовать свои условия». Конкретизируя оценку возможных перспектив на Южном Кавказе, Буркхальтер заявил, что его страна считает приоритетным работу по минимизации имеющихся конфликтов, а именно делать акцент на гуманитарном измерении. Следовательно, по крайней мере, пока, амбициозных задач не ставится. Предполагается сосредоточиться на «малых делах». Конечно же, дипломат не мог не дать совета всем сторонам конфликтов «проявлять больше гибкости». Но если отойти за язык официальных корректных заявлений, то какие шансы есть у Швейцарии изменить текущее положение дел в разрешении конфликтов?

С одной стороны, у этой страны в отличие от многих других (в особенности так называемых «молодых демократий») есть колоссальный опыт по ведению сложных посреднических переговоров. И это касается не только истории близкой и далекой, но и недавних кавказских сюжетов. Именно Швейцария сыграла немалую роль в процессе возобновления процесса армяно-турецкой нормализации, начатого еще на заре 1990-х годов, но прерванного конфликтом вокруг Нагорного Карабаха и пребывавшего в «спящем состоянии» полтора десятка лет. Двусторонние протоколы (являющиеся на сегодняшний день пиком двустороннего понимания и компромисса) были подписаны в 2009 году в Цюрихе. Свою лепту Берн внес и в переговорном процессе по вступлению России в ВТО. В этом процессе грузинский фактор играл немаловажную роль. Грузия фактически должна была дать последний «зеленый свет», открывающий ворота Всемирной торговой организации для РФ. 9 ноября 2011 года именно при посредничестве Швейцарии Грузия и Россия подписали Соглашение о вступлении России в ВТО. Заметим, что, в отличие от многих других переговорных форматов, этот оказался успешным, позволив и Грузии сохранить лицо, и России не поступиться принципами (речь идет в первую очередь об Абхазии и Южной Осетии), получив в итоге членство во Всемирной торговой организации. Так в итоге Москва не просто не отказалась от своего признания и не открыла граница для таможенного и пограничного контроля грузинских профильных структур, но и сохранила на территории двух частично признанных республик военные базы.

Добавим к этому и посредничество в дипломатическом общении двух стран. После того, как Грузия разорвала с РФ дипломатические отношения соответствующие «секции интересов» действуют при швейцарских посольствах. Естественно, не стоит забывать и о том, что переговорный формат по ситуации вокруг Абхазии и Южной Осетии проходит в Женеве. При этом, т.н. «первая Женева» (переговоры конфликтующих сторон под эгидой ООН») стартовала в ноябре 1993 года, практически сразу же после завершения «горячей фазы конфликта». Именно швейцарский дипломат Хайди Тальявини возглавляла международную Комиссию ЕС по расследованию причин грузино-российского конфликта, опубликовавшую обстоятельный доклад о «пятидневной войне», ее предпосылках и ходе. Таким образом, только за последние годы опыт накоплен немалый. И он явно выходит за рамки профессионального миротворческого оптимизма и прогрессизма.

Налицо также стремление придать ОБСЕ политическую динамику. По справедливому замечанию британского эксперта Денниса Саммута, ОБСЕ «заработала себе сомнительную честь, будучи наименее прозрачной международной или региональной организацией в Европе». Впрочем, и на это можно было бы закрыть глаза, если бы не отсутствие зримых результатов в деятельности Организации. Самый наглядный пример – это роль ОБСЕ в событиях уже упомянутой выше «августовской войны» 2008 года. Складывалось ощущение, что структура, ориентированная на обеспечение безопасности и сотрудничества, в реальности ограничила свою функцию ролью пассивного наблюдателя, не способного ни адекватно донести, ни защитить свою точку зрения. Между тем до сих пор вопрос о миссии ОБСЕ в зоне грузино-осетинского конфликта не получил своего позитивного решения. Все вопросы внутри Организации решаются на основе консенсуса. И хотя это позволяет в сложных и конфликтных ситуациях учесть мнение меньшинства (в случае с Южной Осетией в таком критическом меньшинстве оказалась Россия, которая сопротивляется мнению всех остальных стран – членов ОБСЕ), в то же самое время это заметно снижает политическую мобильность.

Однако какие бы попытки ни выстраивались в рамках ОБСЕ, очевидно, сколь бы искушенным ни был председатель Организации, она сама нуждается в качественной «перестройке». Сегодня многие говорят о подготовке ОБСН к юбилейным торжествам. Они пройдут в 2015 году и будут посвящены Совещанию в Хельсинки (1975), которое подвело черту под Второй мировой войной. Однако пока еще никакое совещание не подвело итоги «холодной войны» и не констатировало кардинальное изменение мира после 1975 года. Даже попытки в этом направлении не предпринимались, если не считать уже основательно забытую (в первую очередь самим инициатором) идею Дмитрия Медведева о новом договоре по европейской безопасности. По справедливому замечанию болгарского эксперта Ивана Крастева, «Европа любит думать о себе как о стабильном континенте, но в действительности здесь за два десятилетия… было создано и разрушено больше государств, чем в любом регионе мира в любое время. Даже больше, чем в Африке в период деколонизации 1960-х гг. 15 новых государств появились на месте СССР, 7 на месте бывшей Югославии и 2 на месте Чехословакии. Вдобавок к этому 4 «непризнанные республики» и еще другие, кто хотел бы пойти по их пути».

К этому можно прибавить рост сепаратистских настроений даже в «старой Европе». Но можно ли говорить о том, что ОБСЕ критически оценила все эти изменения? К сожалению, ни словарь, ни инструментарий Организации по сравнению с предыдущим периодом принципиально не обновился. Риторический вопрос: можно ли в такой ситуации рассчитывать на серьезные изменения в процессе урегулирования конфликтов, укрепления мер доверия или обеспечения «неделимой безопасности»?

Сергей Маркедонов - независимый политолог, в мае 2010 - октябре 2013 гг.- приглашенный научный сотрудник Центра стратегических и международных исследований (Вашингтон, США)

Версия для печати