18.12.2013 | Игорь Бунин, Андрей Максимов

Реформа МСУ: в поисках оптимальной модели

Возродившийся интерес к развитию местного самоуправления не случаен: именно на низовом уровне публичной власти сплелись в узел две главные проблемы развития российского государства: (1) эффективность власти, ее способность ответить на запросы гражданина и (2) приобщение гражданина к общественной и политической деятельности; в совокупности – это проблема ответственного поведения и власти, и общества в интересах общественного развития.

В последние годы (начиная с 2009 года) в России наблюдалось определенное затишье в вопросах местного самоуправления. Муниципальная реформа 2003-2009 гг. прошла. 131-ый закон [Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ от 06.10.2003 г.], вводившийся в действие постепенно, заработал, и муниципальные элиты в основном адаптировались к ее результатам и встроились в существующую систему власти. Хотя результаты реформы подвергаются перманентной критике и (как реакция на это) в закон о местном самоуправлении постоянно вносятся регулярные разнонаправленные изменения, никаких взрывов здесь не ожидалось. В стране сформировалась в последние годы когорта очень послушных мэров. Они хоть и проявляют недовольство тем, что основные финансы сосредотачиваются в федеральном и региональных бюджетах, но в массе своей демонстрируют политическую лояльность, инкорпорированы в «партию власти» и следуют указаниям Кремля, Правительства и губернаторов. Показательно, что на Общероссийском Съезде муниципальных образований 8 ноября 2013 года большинство мэров ни с какими глобальными идеями не выступали и ничего особенно от федеральной власти не требовали.

В этом смысле, ситуации с Е.Урлашевым в Ярославле и Е.Ройзманом в Екатеринбурге – это хоть и яркие, но исключительные случаи, которые на общий расклад сил влияют мало. Зато коррупционные скандалы и управленческая слабость, кадровые проблемы на муниципальном уровне – это скорее правило, чем исключение. Причем правило очень закономерное: контроля со стороны граждан за местной властью почти нет, а контроль «сверху» часто не дотягивается до местного уровня или коррумпируется сам. Только нужно понимать, что чиновники на местах – не хуже и не лучше областных или федеральных чиновников. И они не более коррумпированы, чем другие. То, что у нас скандалов с мэрами больше, чем с губернаторами обусловлено только тем, что у губернаторов как «государевых людей» есть своего рода иммунитет перед контролерами, а у мэров его нет.

Российское местное самоуправлением действительно нуждается в совершенствовании. Но пока четкое видение, как разрешить клубок возникших здесь противоречий, не сформировалось. Во многом местные проблемы упираются в дефекты региональной и федеральной власти, что ограничивает эффекты любых муниципальных реформ. При этом если новых муниципальных реформ не будет – катастрофы не произойдет. Зато любые ошибки в организации местной власти напрямую отразятся на работе важнейших для жителей служб – коммунальных, транспортных, социальных.

Идеи реформирования российского местного самоуправления сегодня напрямую связаны с критикой выбранной нами модели организации местной власти и того, как она работает. У нас в Конституции закрепили англосаксонскую модель – как в Америке и в Британии – местное самоуправление отделено от государства и государство в его дела не вмешивается. Потом в 131-м федеральном законе на эту формулу наложили двухуровневую модель самоуправления (очевидно, заимствуя немецкий опыт), при которой на территории всей страны (кроме крупных городов) есть районы и есть поселения.

Проблема в том, что у нас совсем другие традиции, другая политическая культура и другие стереотипы управления. Кроме того, у нас слишком большая страна, где все унифицировать не удается. Из европейских практик нам ближе французские. Во Франции государство всегда контролировало самоуправление на местах и всегда вмешивалось в местные дела, там на местном уровне исторически присутствовали как органы, формируемые снизу – жителями, так и органы, назначаемые сверху и представляющие национальные интересы. Однако, во-первых, Франция в последние десятилетия дала гораздо больше свободы территориальным коллективам, чем раньше, сегодня она гораздо более децентрализованная страна, чем Россия; во-вторых, и в сравнении с французами у нас совсем другая культура. Поэтому прямое копирование их опыта тоже ничего не даст.

Необходимо зафиксировать, что у нас сегодня:

· в законе («на бумаге») одна модель (районы и поселения функционируют автономно друг от друга и от государственной власти; каждый уровень власти решает свой круг задач);

· а в жизни – совсем другая: районы прочно встроены в систему государственной власти и функциональной нагрузки по прямому обеспечению жизнедеятельности местного населения почти не несут; поселения относительно автономны, но испытывают сильное давление со стороны районов; федеральный государственный контроль основан на субъективном усмотрении; он гипертрофирован в отношении местного самоуправления, но губернаторов предпочитает «обходить стороной».

В этой связи нужно думать, как свести воедино законы и реальные политические практики. Их расхождение, собственно, и дает многие политические противоречия. Но при этом нужно последовательно внедрять принцип субсидиарности: управленческие задачи должны решаться на самом низком и удалённом от центра уровне, на котором их решение возможно и эффективно.

Понятно, что самая серьезная борьба разгорится сегодня вокруг самоуправления в городах, прежде всего, областных и республиканских центрах. Здесь при определении возможных действий федеральной власти надо понимать несколько важных аспектов.

Во-первых, власть в крупных городах всегда связана с распределением значимых экономических ресурсов – разрешения на строительство, контроль торговли, управление энергетикой и ЖКХ, распределение и продажа многочисленных муниципальных помещений и земельных участков. В этом смысле, городская реформа – это неизбежно передел сфер экономического влияния, жесткое столкновение интересов, и безболезненно она пройти не может.

Во-вторых, в большинстве регионов крупные города уже 5-10 лет назад были встроены в губернаторские властные вертикали. У нас из 79 центров субъектов федерации^[1] в 48 используется модель сити-менеджера, при которой городом управляет назначенный по конкурсу управляющий, де-факто почти везде являющийся ставленником губернатора. Поэтому сетования губернаторов, что они не отвечают за мэров – это часто попытка перехитрить федеральную власть. Губернаторы почти везде подмяли под себя ключевых мэров, в где такого не случилось - это связано скорее с недостаточным личностным уровнем губернаторов (реже – с неординарными качествами мэра).

И в-третьих, именно различные слои городского среднего класса сегодня находятся в состоянии политического пробуждения. И любые попытки ограничить местную демократию вызывают деятельный отклик в их головах, а зачастую – просто эскалацию протеста.

С этой точки зрения, любая модель наделения полномочиями главы администрации крупного и даже среднего города – это институциональный конфликт: губернатор и его «группа влияния» будет стремиться получить контроль над ресурсами города и возможность их перераспределять в пользу более депрессивной периферии региона, а мэр, если захочет сохранить нормальные отношения с городскими «группами интересов» и не поссориться с активными горожанами – отстоять свою автономию. Показательно, что наиболее скандальными оказываются часто те городские начальники, которых особенно жестко протаскивала на должность региональная власть. Яркий пример – Столяров в Астрахани.

Можно – как предлагает депутат от ЛДПР Михаил Дегтярев^[2], упразднить городские думы, а вместо мэров ввести должности заместителей губернаторов по управлению городами. Можно ограничить представительные органы уровнем городских районов: это «искоренит» в России мэров, вернет Россию к средневековой модели княжеской власти над тягловым городским народом. Только это не решит конфликт из-за ресурсов между городами и регионами. А конфликт с «рассерженными горожанами» будет развиваться по экспоненте, потому что низведет до минимального уровня представительность интересов горожан во власти в условиях, когда их ресурсами распоряжается региональная, а не местная элита. И если не сразу, то через год-два-три – выборность мэров и ГорДум станет одним из главных протестных требований.

Отмена выборов мэров и гордум также может резко ослабить вертикальную мобильность в политике, что будет негативно влиять на обновление российского политического класса. Сейчас у начинающего политика есть возможность «пройти по ступенькам» электоральной деятельности – из города в область, а там, возможно, и выше. В случае же ликвидации ГорДум политические карьеры будут еще в большей степени, чем сейчас, бюрократизироваться, что еще более ослабит легитимность элит.

Кроме того, обозначенные инициативы почему-то исходят из того, что в России в обозримой перспективе будет сохраняться статус кво в политике – и федеральный центр, как сейчас, будет определяющим игроком при решении вопроса о том, кто станет губернатором в том или ином регионе. Но с учетом экономических прогнозов, это не обязательно всегда будет так. И не придется ли вспомнить опыт 90-х годов, когда федеральная власть рассматривала мэров в качестве противовеса и сдерживающего фактора в отношении губернаторов? И поддерживала избрание на эти должности сильных представителей региональных элит.

Поэтому в городах сегодня нужна очень «тонкая настройка» местного самоуправления. Резкие действия здесь чреваты серьезным политическим обострением.

Обнародованная аналитическая записка ИСЭПИ «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы» правильно диагностирует многие проблемы местного самоуправления. Однако она не основана на анализе реальных политических практик в российских городах и не учитывает опыт предыдущих региональных и муниципальных реформ, которые часто оканчивались только новыми проблемами.

Как и предыдущая муниципальная реформа (внедрение ФЗ-131), концепция пытается найти единую и единственную систему организации МСУ для всех городов страны (или всех крупных городов). Однако попытки унификации и тогда (в 2003-2009 годах) натолкнулись на препятствия, которые не были преодолены (например, на Сахалине и в Свердловской области поселения на большинстве территорий создавать не стали, а районы объявили городскими округами, т.к. за пределами райцентров там осталось минимум жителей.) На практике в такой стране, как Россия с ее разнообразием экономических, политических и демографических условий – подобная унификация просто невозможна. Любая модель будет по-разному работать в богатых и бедных регионах, в городах с пассивным и активным настроем жителей, с сильным и слабым губернатором. К примеру, слабая региональная власть будет склонна менять сильных мэров на слабых глав администраций, тем самым еще больше снижая эффективность управления территорией.

Кроме того, введение единой модели управления (чего не было даже в 131-м законе) несовместимо с нынешней Конституцией, устанавливающей, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно и вводящей вариативность структуры в принцип.

Предлагаемая реформа практически исключает систему электорального контроля жителей за местными главами. Помимо введения государственного управления в городах, во всех иных муниципалитетах глав предлагается избирать депутатам из своего состава. С одной стороны, жители лишаются возможности сменить местного начальника в случае острых проблем, скажем с ЖКХ или транспортом, либо просто «выпустить пар» (поскольку депутат не воспринимается сегодня как реальный властный субъект, его выборы даже по мажоритарному округу эту задачу не решают). С другой стороны, политическая ответственность в России очень персонализирована, а новых местных глав люди знать не будут - при такой системе ответственность в полной мере будут переадресовываться даже не губернатору, а федеральному лидеру. Президент еще больше будет отвечать за текущие крыши и плохую уборку снега.

Также важно отметить, что предлагаемая в записке ИСЭПИ реформа нереалистична по срокам. Ее никак нельзя провести до 2015 года. Когда в связи с внедрением 131-го закона МСУ реформировалось преимущественно в сельской местности – это потребовало 4 лет проработки (2000-2003) и 5 лет переходного периода (2004-2008). Причем все это происходило в гораздо более комфортных политических и экономических условиях.

К тому же, реформы на селе заведомо менее конфликтны, поскольку там элитам нечего делить, а жители более послушны. Крупномасштабная реформа власти в городах потребует минимум 5 лет переходного периода (хотя бы в связи с необходимостью дождаться истечения сроков полномочий действующих мэров и Городских Дум). А связанные с ней обострения взаимоотношений местных элит окажут самое прямое воздействие на результаты выборов Государственной Думы в 2016 году и Президента в 2018 году.

Игорь Бунин – президент Центра политических технологий

Андрей Максимов – советник Фонда Кудрина по поддержке гражданских инициатив, эксперт Центра политических технологий

^[1] не считая Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей

^[2] опускаем реалистичность этого решения и возможность его реализации в условиях действия нынешней Конституции и Европейской хартии местного самоуправления

Версия для печати