20.01.2014 | Татьяна Становая

Второй премьер вместо антикризисной стратегии

16 января президент России Владимир Путин провел совещание с ключевыми членами правительства РФ, на котором объявил, что договорился с премьером Дмитрием Медведевым собираться «у меня где-то раз в две недели и вместе обсуждать наиболее чувствительные и наиболее важные для нас всех вопросы». Владимир Путин публично возвращается к прежней практике непосредственного управления кабинетом министров. До сих пор это проводилось в латентном режиме при сохранении публичной дистанции главы государства и исполнительной власти, регулярно подвергающейся критике.

Владимир Путин поменял модель публичных отношений с кабинетом министров. Прежняя модель была построена на принципах противопоставления, в рамках которого президент получал возможность дистанцироваться от правительства, критиковать министров и выступать как стратег, оценивающий работу исполнительной власти. При этом важно подчеркнуть, что фактически Путин не ослаблял контроль над кабинетом министров и принимал непосредственное участие в принятии всех ключевых решений последних полутора лет. Однако возвращение практики проведения публичных совещаний с министрами, то есть, по сути, легитимация неформальной роли президента как реального главы правительства, потенциально может (но не обязательно будет) минимизировать противопоставление и снизить градус политической напряжённости вокруг кабинета министров.

Смена публичной модели управления правительством может иметь несколько причин. Первое – ухудшение прогнозов, рост пессимизма, что очень хорошо показал Гайдаровский экономический форум (подробнее об этом событии в экономической части мониторинга). Ему предшествовало публичное признание и премьером, и президентом, что падение темпов экономического роста в России основано на внутренних факторах. Первый зампред ЦБ Ксения Юдаева объявила о «стагфляции» в экономике, а первый вице-премьер Игорь Шувалов согласился с диагнозом «ловушки средних доходов» для экономики РФ. Такое видение подразумевает, что винить внешние факторы будет теперь намного сложнее.

Второе - ограниченность маневра при использовании прежней модели: бесконечно критиковать правительство, которое президент не готов поменять, выглядит нелогичной и политически слабой позицией. Это также негативно сказывается на эффективности правительства и министров, что влияет на качество их работы, на авторитет членов правительства в глазах элиты. В условиях роста макроэкономических рисков усугубление подобной ситуации способно привести к утрате стабильности.

Третье – размывание институтов исполнительной власти квазигосударственными структурами, берущими на себя функции разработки значимых для экономики и социальной сферы решений. Речь, в частности, идет об Агентстве стратегических исследований (АСИ), занимающемся «дорожными картами» в этих областях. Размывание институтов в итоге также может вести к разобщенности в системе принятия государственных решений, падению легитимности официальных органов и их решений, значительной политизации процесса выработки решений, что создает дополнительные проблемы в период макроэкономической неопределённости и роста рисков.

Смена модели может означать, что Путин пересмотрит и свою кадровую политику. Изначально тех, кто выразил желание войти в правительство Дмитрия Медведева и, тем самым, попытался сделать ставку на премьера, оказалось немного; ряд представителей элиты отказались занимать предложенные им посты в «неперспективном» правительстве. В итоге политический вес и авторитет министров находится на низком уровне. Глава правительства в значительной степени дискредитирован с политической и управленской точек зрения. На протяжении двух лет Путина такая ситуация в некоторой степени устраивала, хотя он и предпринимал шаги по ее оптимизации: укреплял администрацию президента бывшими министрами (хотя подобная тактика оказалась явно неэффективной, и бывшие министры стали уходить из АП «на повышение»), создавал параллельные институты (комиссия по ТЭК). Логика в этом была тоже прозрачная: провести в условиях стабильности управляемые, но непопулярные социальные реформы руками политически бесперспективного правительства. Однако негативные тренды в экономике могли заставить Путина взглянуть на ситуацию иначе.

Теперь, при новой модели, Путину, вероятно, потребует более активно вмешаться в нынешний кадровый состав правительства. Кабинет Медведева, во главе которого де-факто публично встал президент, может подвергнуться кадровой «перетряске». Путину понадобится инструмент, который позволит ему без опасений и социально-политических рисков встраиваться напрямую в работу правительства. Тем более, что по разным причинам кабинет министров могут покинут ряд его членов.

Причем только один из них может рассчитывать на повышение. После проведения Олимпиады высока вероятность ухода вице-премьера Дмитрия Козака, который, как писало издание Znak.com, может занять пост генерального прокурора РФ. Ранее в СМИ фигурировала информация, что Козак может возглавить Санкт-Петербург (якобы нынешний мэр Георгий Полтавченко досрочно покинет свой пост в связи с его электоральной уязвимостью). В любом случае, по завершении Олимпиады, его поле деятельности в кабинете министров заметно сузится (фактически до сферы строительства и региональной политики, которая всегда находилась в «двойном подчинении», преимущественно у министра экономического развития).

В то же время другие министры вряд ли могут рассчитывать на дальнейшее продвижение. Политически уязвимые позиции у министра по делам открытого правительства Михаила Абызова (особенно с учетом недавнего неприятного инцидента между Абызовым и ОНФ, когда министр покинул форум, не уделив должного внимания «фронтовикам»), министра природных ресурсов Сергея Донского (в его уходе может быть заинтересован Игорь Сечин), министра связи и телекоммуникаций Николая Никифорова (он оказался слишком молодым и неопытным для отрасли связи). Достаточно давно СМИ также говорят о высокой вероятности отставки министра регионального развития Игоря Слюняева, который был назначен по личной инициативе Медведева. Слюняев один из самых критикуемых членов правительства со стороны президента.

Сложнее ситуация с министром образования и науки Дмитрием Ливановым, отставки которого требовали все фракции в Госдуме во время диссертационных скандалов и конфликта министра с РАН, а также ВУЗами. Однако позиции Ливанова могут оказаться прочнее, чем кажется: реформы, которые он проводит, имеют поддержку со стороны Кремля, а министр принимает на себя огонь критики. Президент же, в свою очередь, в кризисных ситуация может принять на себя публичную функцию арбитра, как это было с реформой РАН.

Противоречивое положение и у вице-премьера Аркадия Дворковича, который является, по сути, правой рукой Дмитрия Медведева. Однако маловероятно, что премьер согласится на его уход. Кроме того, как показывает опыт, Дворкович, несмотря на сложные и часто конфликтные отношения с главой «Роснефти» Игорем Сечиным, тем не менее, является относительно договороспособным и готовым к компромиссам политиком, способный избегать лишних публичных скандалов.

В целом же кадровая ротация и так велась достаточно активно в период полутора лет после вступления Путина в должность президента: уже сменилось 7 министров. Причем, судя по всему, в кадровой политике растет влияние олигархических кругов. Например, недавно Дмитрий Медведев подписал распоряжение о назначении Алексея Алешина главой Ростехнадзора. Алешин – человека главы госкорпорации «Ростехнологии» Сергея Чемезова, работал под его началом в управлении делами президента, «Промэкспорте», «Рособоронэкспорте» и «Ростехнологиях». «Алешин равноудален с одной стороны от советника президента Антона Устинова (близок к президенту «Роснефти» Игорю Сечину и пытался влиять на деятельность Ростехнадзора), с другой — от вице-премьера Аркадия Дворковича, кандидаты которого не устраивали Сечина и Устинова», - рассказывал «Ведомостям» анонимный федеральный чиновник. Ранее ведомством руководил Николай Кутьин, который по некоторым данным был близок к Игорю Сечину. Назначение Алешина указывает на то, что внутри властные позиции стали более активно заполняться фигурами, представляющими интересы тех или иных групп влияния. Это также подтверждается и назначением нового губернатора Челябинской области (в статусе и.о.) гендиректора ММК Бориса Дубровского.

Стремление учесть влияние крупных бизнес-игроков на принятие кадровых решений было заметно и в ситуации вокруг отставки главы Росрыболовства Андрея Крайнего. В 2012 году его ведомство было подчинено Минсельхозу, однако добиться фактического подчинения министерству не удавалось. По данным СМИ, слухи об отставке Крайнего стали ходить еще с начала 2012 года, когда компания «Русское море» Максима Воробьева, брата бывшего руководителя центрального исполкома «Единой России» Андрея Воробьева, а ныне губернатора Московской области, объединилась со структурами Геннадия Тимченко, писал «Слон.Ру». В 2011 году Крайнего «обошел» и Роман Троценко, нынешний советник Игоря Сечина. Еще будучи главой ОСК, он предложил Путину во время его поездки в Мурманск перейти на новый принцип выделения квот «под киль» – разрешение на вылов выдается, если рыболовецкая компания либо приобрела судно в России, либо имеет в России же контракт на постройку. В ноябре 2012 года такое решение было принято Минсельхозом в обход Росрыболовства. Крайнего неоднократно и открыто критиковал и Дмитрий Медведев, а с недавних пор – ОНФ – за идею платной рыбалки. Ведомство сотрясали и коррупционные скандалы.

Новым главой Росрыболовства, которое теперь непосредственно подчинено Минсельхозу, стал замминистра сельского хозяйства Илья Шестаков, сын бывшего спарринг-партнера Владимира Путина по дзюдо, депутата Госдумы Василия Шестакова, занимающего также пост вице-президента клуба дзюдо «Явара-Нева». Соучредителями этого клуба являются Геннадий Тимченко и Аркадий Ротенберг, а почетным президентом – Путин. Таким образом, назначение Шестакова-младшего, ранее не работавшего в рыбной отрасли – явный успех Тимченко.

С начала своего фактического третьего срока Владимир Путин находится в поиске оптимальной модели управления, в которой наличие политически слабого, но при этом не технического премьера является постоянной константой. Изначально Путин пытался компенсировать недостатки системы, о чем сказано выше. Однако ситуация осложняется и неясностью стратегического видения власти своей экономической программы в долгосрочной перспективе. Это очень четко показало недавнее интервью главы СКР Александра Бастрыкина, который попытался заявить о новых амбициях его ведомства – введении контроля за информацией о претендентах на госимущество в рамках приватизационных сделок. Бастрыкин заявил, что новая программа приватизации вызывает у него «опасения, что те деформации, которые возникли в ходе предыдущей приватизации, могут повториться». «Отвечу на примере Ленинграда. Я это знаю совершенно точно, потому что тогда работал в органах юстиции, имел доступ к некоторой информации. Беда заключалась в том, что за приватизаторами нередко стояли либо прямо иностранцы, либо второй ряд иностранцев. Они выкупали ленинградские оборонные предприятия, а потом их просто банкротили», — рассказал Бастрыкин в интервью. В итоге, «чтобы приватизация окончательно не добила нашу экономику», СКР предлагает модифицировать законодательство, обязав покупателей госкомпаний раскрывать бенефициаров, а себя наделить правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях проверки личности претендентов на государственное имущество и представляемых ими документов. За недостоверные сведения СКР предлагает ввести уголовную ответственность. Однако на законодательных инициативах Бастрыкин не остановился, предложив национализировать крупный бизнес: «Мне кажется, во-первых, нужно найти разумный баланс между тем, что надо и что не надо приватизировать. Кафе, рестораны, гостиницы, магазины - пожалуйста. Оборонку, космос, стратегические промышленные предприятия, нефть. Я бы, например, нефть национализировал. Что касается космоса, у нас ракеты перестали взлетать!», - заявил он.

Публичная позиция СКР по поводу приватизации может рассматриваться как отражение определенного тренда на укрепление позиций силовиков, которые пытаются выйти за рамки своей компетенции и подключиться к экономическим спорам в правительстве. Плюрализация мнений относительно приватизации растет, голос «дирижистов» становится сильнее, но государству в целом свою позицию прояснить не удается: например, кто для России иностранные инвесторы – источники угроз или стимулирования роста экономики? В каких объемах и сроках нужна приватизация? Каким должен быть госсектор и т.д. Отсутствие стратегического видения влечет за собой и непредсказуемость кадровой политики, где государственные приоритеты в мотивах принятия решений подменяются клановой логикой, которая носит куда более конкретный характер.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати