21.04.2014 | Марина Войтенко

Бюджетное правило: менять или не менять?

17 апреля в беседе с журналистами после «прямой линии» Владимир Путин заметил: «С учетом рисков в мировой экономике (не только в нашей) я бы все-таки не спешил с изменением бюджетного правила. Но это - решение, которое находится в компетенции правительства РФ». Понятно, что президентская точка зрения должна быть учтена кабинетом министров. Когда это будет сделано, и каким образом, тем не менее, остается, пожалуй, одной из самых главных интриг экономической политики.

Заметим, что мнение Президента РФ, по сути, застало врасплох немалую часть внутриправительственных заготовок. В пятницу 18 апреля деловые СМИ (например, РБКdaily) сделали достоянием публичного пространства планы по увеличению госрасходов в ближайшие четыре года на 3,5 трлн. рублей, в том числе в 2014‑2016 годах – на 2 трлн. рублей, в 2017-ом – на 1,5 трлн. рублей.

Согласно предложениям Минэкономразвития, около 1 трлн. рублей должно быть направлено на «другие расходы инвестхарактера». Сюда включено финансирование федеральных целевых программ «Жилище» в 2011‑2015 годах, «Нацхимбио безопасность», «Пожарная безопасность». На развитие Крыма ведомство предлагает потратить 650 млрд. рублей в 2014‑2017 годах^[1], транспортной инфраструктуры – 470,2 млрд. рублей, включая 155 млрд. на строительство моста через Керченский пролив^[2].

На этом фоне предполагаемые расходы на развитие моногородов (80 млрд. рублей до 2016 года), программу инновационных кластеров в регионах (20 млрд. рублей на четырехлетку), поддержку малого бизнеса (14,4 млрд. рублей в 2016‑2017 годах) выглядят более чем скромно.

На финансирование отраслевых программ МЭР заложил 408,5 млрд. рублей, только 48 млрд. из них идентифицируются как «расходы инвестиционного характера». И это при том, что в 2013 году вложения в основной капитал сократились на 0,2% год к году, а в первом квартале текущего – на 4,8%. Роста показателя не ожидается и по итогам-2014. В предлагаемом Минэкономразвития варианте корректировки прогноза в базовом сценарии заложено сокращение инвестиций на 1,9%, а с учетом господдержки – на 0,1%. Позитив же (почти в 4%), по расчетам МЭР, должен наступить только в 2015 году.

Принципиальное условие увеличения госрасходов – изменение бюджетного правила, обоснованием чего должен был стать макропрогноз министерства на 2015-2017 годы. Между тем, на совещании у премьера Дмитрия Медведева 16 апреля оценки МЭР приняты не были^[3]. Главное основание этому – оспоренные Минфином оценки курса рубля и, стало быть, дополнительных доходов бюджета.

МЭР ожидает, что уже в 2014 году доходы бюджета увеличатся на 900 млрд. рублей за счет курсовой разницы, и закладывает средний курс российской валюты в 36,3 рубля за доллар США. То есть, предполагается резкое снижение курса к концу года до 38 руб./$. Для сравнения: на 21 апреля он уже составлял 35,53 руб./$. При этом реальный эффективный курс рубля только за первый квартал снизился на 6,2%, и, по мнению денежных властей, фундаментальных оснований для его дальнейшего форсированного снижения нет.

Примечательно, что уже 18 апреля на расширенном заседании коллегии МЭР (в присутствии премьера Дмитрия Медведева) глава министерства по форме заметно смягчил риторику: «пресловутая проблема бюджетного правила» уже «не только не первостепенная, но даже не второстепенная проблема». Он особо подчеркнул, что «правило» остается важнейшим элементом стабильности всей бюджетной конструкции, и в этом смысле оно не только не может быть отменено, но не может быть и приостановлено, и даже смягчено».

Алексей Улюкаев признал, что в дискуссии присутствует «некоторая нервозность» и поэтому самое время «успокоить коллег». Вместе с тем, по версии министра, само правило все-таки не вполне правильное, поскольку, являясь мощным контрциклическим механизмом, должно было бы дать возможность вливаний в экономику на стадии ее спада. По мнению главы МЭП, «Если есть разрыв между потенциальным выпуском и фактическим выпуском (он сейчас у нас, безусловно, есть), восполнять это соответствующими стимулирующими мерами». Иными словами: если будет принято решение сохранить статус-кво – МЭР с этим, безусловно, согласится, но методологически на перспективу «бюджетные правила» все-таки стоило бы уточнить.

Много, важнее, однако, и это подчеркнул Алексей Улюкаев, преодоление системных ограничений экономического роста: улучшение делового климата, повышение качества госуслуг для бизнеса и населения, формирование эффективной системы поддержки бизнеса (особенного малого и среднего), новых точек роста, прежде всего в субъектах РФ. Усилия государства должны быть направлены также на снятие инфраструктурных ограничений, прежде всего в области энергетики и транспорта, поддержку экспорта (в первую очередь несырьевого) и продвижение экономических интересов страны за рубежом.

Подобные приоритеты, подчеркнем, разделяют и в Минфине, естественно, добавляя и свои пункты повестки. На расширенной коллегии министерства 16 апреля Антон Силуанов сформулировал их предельно четко: сбалансированность федерального бюджета в непростых экономических условиях и повышение эффективности бюджетных расходов; обеспечение устойчивости региональных и муниципальных финансов; создание стимулов при реализации налоговой политики; продолжение реформы финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений; совершенствование систем бухгалтерского учета и аудита; реализация принципов открытости и прозрачности управления общественными финансами.

При этом общий принцип – «обеспечение финансовыми ресурсами поставленных руководством страны без нарушения задач макроэкономической устойчивости государства». Одним из важнейших инструментов для этого как раз и является бюджетное правило. Оно, уверен министр, довольно гибкое: в 2013 году 80% из поступивших дополнительных нефтегазовых доходов было направлено на замещение других выпадающих источников. Такая же ситуация складывается и в текущем году. Между тем, на фоне бюджетных правил (накоплений в резервах конъюнктурных доходов) других стран российская версия выглядит довольно мягкой^[4].

В Минфине не скрывают, что такое положение дел отстало от «угрюмой правды» текущей экономической жизни. Только, вот, выводы противоположны тем, что у МЭР. Консервативный вариант прогноза последнего (0,5% годового роста ВВП; 1,9% спада инвестиций и т.п.) правительственные финансисты на самом деле рассматривают как умеренно-оптимистический. Результаты могут оказаться и хуже. Поэтому в формуле «смягчать нельзя ужесточать» запятую Минфин ставит сразу после второго слова. И поскольку как минимум последние два года прогноз МЭР существенно приукрашивал действительность, «рисуя» дополнительные доходы (при этом реальная цена отсечения нефтегазовых доходов была много выше «плановой» – в 2013 году, к примеру, $105/баррель и $91/баррель), то иного попросту не дано – предельный дефицит бюджета можно устанавливать только исходя из реальных возможностей его покрытия, и зачислять в Резервный фонд конъюнктурную часть дивидендов и налога на прибыль нефтегазовых компаний.

По оценке Минфина, в 2014 году ему удастся привлечь только до половины (около 400 млрд.) установленной программы заимствований, много ниже запланированного окажутся доходы от приватизации и т.п. Логика понятна: коль скоро нет надежных источников покрытия дефицита, то надо забыть желания поупражняться насчет его расширения до 1,0-1,5% ВВП. Публичные финансы РФ и без того перегружены немалыми рисками.

Не снижается несбалансированность региональных бюджетов, общий долг субъектов РФ уже превысил 2,2 трлн. рублей или 3% ВВП. Осложнились условия выпуска новых траншей ОФЗ и субфедеральных займов и их вероятные последствия (рынок требует дополнительных премий, к тому же любое увеличение госдолга вымывает из экономики средства, которые могут быть инвестированы в нефинансовые активы). Профицит федбюджета в первом квартале в 110,1 млрд. рублей на поверку оказался чисто техническим – прежде всего, за счет январского зачисления 176 млрд. рублей, не потраченных в прошлом году.

Неоднозначно влияние на бюджет и доходов от девальвации. Действительно, согласно расчетам Экономической экспертной группы, удорожание доллара США на 1 рубль приносит казне дополнительные 316 млрд. рублей. В то же время, ослабление национальной валюты ускоряет инфляцию – на 0,6 п.п. за один рубль падения курса. В итоге гипотетические допдоходы сокращаются сразу вдвое – до 170 млрд. рублей.

На среднесрочной дистанции они и вовсе становятся ловушкой, так как закономерный рост цен каждый год будет толкать новые госрасходы вверх (хотя бы для компенсации инфляционных потерь у бюджетополучателей). По мнению главного экономиста «Уралсиб-кэпитал» Алексея Девятова, итоговый проигрыш от снижения рубля уже в этом году может оказаться вдвое меньше, чем выигрыш: доходы увеличатся на 0,3% ВВП, но из-за стагнации экономики бюджет недополучит до 0,5-0,6% ВВП. Напомним, что в январе-марте расходы на оборону превысили 1 трлн. рублей (на 37% больше, чем год назад). Необходимые же затраты на Крым и Севастополь нередко запрашиваются без учета реальной потребности. По признанию Антона Силуанова, министерства и ведомства сплошь и рядом пересматривают уже ранее сделанные заявки, увеличивая их в 2-3 раза.

В этих обстоятельствах бюджетное правило даже просто оставленное без изменений – едва ли не единственное средство, способное принудить к повышению эффективности госрасходов. На расширенном заседании коллегии Минфина Антон Силуанов высказался на этот счет предельно определенно: «Мы считаем невозможным увеличивать бюджетные расходы в условиях значительных геополитических рисков. Разовые «инъекции» бюджетных средств не способны обеспечить выход на траекторию устойчивого экономического роста. Можно попытаться залить нехватку частных инвестиций государственными, однако результатом станет ухудшение инвестиционного климата …. Задачей властей в настоящее время является сохранение доверия к бюджетной и денежно-кредитной политике».

Этот крик души говорит о многом. Речь идет ведь не просто об одной из продвинутых технологий финансового планирования, а о важнейшем условии проведения курса экономической политики, содержащей в себе стимулы к структурным реформам, снимающим системные ограничения роста.

На минувшей неделе МЭР и Минфин вновь зафиксировали позиции, пар отчасти выпущен. Многие наблюдатели считают, что нулевой результат был бы лучшим вариантом завершения дискуссии. Премьер Дмитрий Медведев, тем не менее, предложил свое промежуточно-отлагательное решение: «Правила формулируются для того, чтобы их соблюдать, а не для того, чтобы от них отказываться. Но они должны быть адекватны тем отношениям, которые они регулируют, в данном случае – фундаментальным экономическим условиям …. Поэтому нам сегодня нужно понять, изменились ли они до такой степени, чтобы менять бюджетное правило. И в этом основной вопрос. Например, вхождение Крыма – меняет экономические условия или нет?».

Вопрос, действительно, требует ответа. Судя по всему, впереди новые интересные повороты внутренних дискуссий в российском правительстве.

^[1] Напомним, Минфин ранее оценивал расходы на поддержку двух новых субъектов РФ в 2014 году в 240 млрд. рублей. МЭР предлагает выделить на эти цели еще 130,2 млрд. рублей. То есть, предполагается увеличить их финансирование только в текущем году более чем на 50% от изначальных ориентировок.

^[2] Месяц назад Минтранс оценивал строительство автомобильного моста в 50 млрд. рублей. Затем, когда речь стала идти и о том, что мост будет и железнодорожным, министерство подняло эту планку вдвое. Нынешний ориентир в 155 млрд. рублей – уже третий вариант оценки проекта и, как полагают многие эксперты, не окончательный … с возможными корректировками в сторону увеличения.

^[3] Рассмотрение корректировок прогноза МЭР на заседании правительства предварительно было назначено на 28 апреля.

^[4] В Норвегии, например, в расходную часть бюджета страны направляются только доходы от размещения средств суверенных фондов. В ряде государств конъюнктурными доходами считаются налоги на прибыль компаний-экспортеров сырья и т.п.

Версия для печати