22.05.2014 | Александр Ивахник

Реформа МСУ: стоило ли огород городить?

Госдума во вторник одобрила сразу во втором и в третьем чтениях закон о реформе местного самоуправления. Уже в среду закон был одобрен и Советом Федерации. Система местного самоуправления в России, несомненно, нуждается в укреплении, поскольку даже те скромные полномочия, которые есть у органов МСУ, не подкреплены адекватными финансовыми ресурсами. Однако новый закон не об этом. Смысл принятого закона не так-то просто понять, как не просто представить контуры его будущей реализации. Одно несомненно: у глав субъектов РФ появится больше возможностей для влияния на формирование структур МСУ.

Главная новация закона состоит в том, что он вводит два новых типа муниципальных образований – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Речь идет о крупных городах, в первую очередь, об областных центрах. Во внутригородских районах появятся свои представительные органы – советы депутатов. По словам разработчиков законопроекта, депутатов в мегаполисах станет в 5-7 раз больше, чем сейчас, что приблизит местную власть к населению. Однако когда с полгода назад реформа местного самоуправления начала вырисовываться, речь шла о значительно более широких и радикальных изменениях. Близкий к администрации президента Институт социально-экономических и политических исследовании (ИСЭПИ), который выступил идеологом реформы, представил соответствующий доклад. В нем обосновывалась целесообразность сведения МСУ к самому нижнему уровню – городских и сельских поселений. Всё, что выше, предлагалось встроить непосредственно в вертикаль власти, включая назначения мэров городов и районов губернаторами.

Эксперты связывали эту идею со стремлением Кремля даже теоретически исключить возможность поражения кандидатов от партии власти на выборах мэров крупных городов. Такие громкие случаи не часто, но происходили: победы Евгения Ройзмана в Екатеринбурге и Галины Ширшиной в Петрозаводске прошлой осенью, совсем недавно – победа коммуниста Анатолия Локотя в Новосибирске. Кроме того, на уровне областных столиц порой наблюдались конфликты между губернаторами регионов и городской властью, что нервировало федеральный центр, видевший в этом неуместное проявление политической борьбы.

Первоначальный вариант закона о реформе МСУ, внесенный на рассмотрение Госдумы группой депутатов от «Единой России» и одобренный в первом чтении 15 апреля, во многом следовал рекомендациям ИСЭПИ. По форме он не предусматривал назначения мэров сверху, но по сути отменял прямые выборы руководителей городов и районов. В этой версии законопроекта, как и в финальной, предлагалось введение городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Предусматривалось, что органы муниципальной власти в них будут формироваться следующим образом: жители избирают советы внутригородских районов, а затем избранные туда депутаты делегируют представителей в городское собрание (думу). И уже депутаты этого второго уровня избирают из своего состава главу думы, который становится мэром города. При таком механизме оппозиционные кандидаты практически лишаются шансов получить кресло главы города. В муниципальных районах (которые объединяют несколько городских и сельских поселений) формирование представительного органа также должно осуществляться путем делегирования депутатов от поселений; кроме депутатов, в него могут также входить главы поселений.

В ходе первого чтения в Госдуме законопроект столкнулся с необычно резкой по нынешним временам критикой со стороны депутатов от КПРФ и «Справедливой России», за него проголосовали лишь 237 депутатов при необходимых 226. Кроме того, против законопроекта публично выступили мэры и городские собрания многих крупных городов России. В итоге администрация президента пошла на тактические уступки. После первого чтения законопроекта ИСЭПИ обнародовал записку с предложением оставить вариант прямых выборов мэров. Во втором чтении в него были внесены поправки, предоставляющие субъектам РФ право самостоятельно определять способы избрания глав муниципальных образований (мэров) – напрямую населением или из состава представительного органа власти. Более того, принятый закон предоставил регионам возможность сохранить прямое избрание жителями представительных органов на уровне городских округов с внутригородским делением и на уровне муниципальных районов (т.е. может возникнуть два уровня голосования за муниципальных депутатов).

Таким образом, у авторов последней версии закона о реформе МСУ появился «железный» аргумент в отношении критики по поводу отмены прямых выборов мэров и городских дум: закон их не отменяет, а лишь поднимает соответствующее решение с уровня муниципалитетов на уровень регионов. Однако нельзя не видеть, что хотя формально эти решения будут принимать законодательные собрания субъектов РФ, в реальности решающее слово теперь будет за губернаторами, которые легко могут навязать свою волю региональным депутатам. Кроме того, закон фактически превращает наемных глав городской администрации (сити-менеджеров) в прямых назначенцев губернатора. Сейчас сити-менеджер избирается так называемой конкурсной комиссией, в которой треть мест у региональной власти, две трети – у городской. По новому закону представительство региональной власти в комиссии увеличивается до 50%, а один недостающий голос губернатор легко сможет получить. Сити-менеджеров будут нанимать по контракту на срок от двух до пяти лет. Правда, пока использование сити-менеджеров не является обязательным, функции главы администрации может выполнять мэр, избранный прямым голосованием. Выбрать из двух моделей местного самоуправления – с прямым голосованием жителей или с делегированием депутатов – регионы должны в течение полугода с момента вступления нового закона в силу. Еще три месяца дается для внесения необходимых изменений в уставы всех типов муниципальных образований.

По данным СМИ, после принятия окончательной версии закона об МСУ даже многие губернаторы недоумевают, зачем нужна эта реформа, зачем ломать то, что работало – ведь у большинства из них не было острых проблем и конфликтов с муниципалитетами. Более того, попытки перехода к двухуровневой системе МСУ в крупных городах несут риск потери управляемости, снижения качества депутатского корпуса на общегородском уровне, могут вести к дезорганизации городского управления, торможению общегородских проектов. По прогнозу мэра Екатеринбурга Евгения Ройзмана в «Газете.Ru», массового отказа от прямых выборов мэров в регионах не произойдет. Однако, по его мнению, теперь у власти появится дополнительный инструмент давления на оппозицию и местные элиты.

Заместитель исполнительного директора ИСЭПИ Александр Пожалов признался «Газете.Ru»: «Суть реформы системы МСУ в том, чтобы убрать политическую окраску из решения конкретных хозяйственных вопросов... Политика важна на региональном и федеральном уровне, для местного управления эти вопросы менее важны». Действительно, чем ниже уровень представительного органа, тем меньше там политики. Многочисленные новые партии, для которых городская политика могла бы стать наиболее оптимальным уровнем для пробы сил и приобретения опыта, в случае массированной реализации начатой реформы лишаются поля деятельности. Публичная политика после кратковременного появления на авансцене общественной жизни в 2011-2013 годах вновь резко сужается, замещаясь закулисными сделками и договоренностями.

Александр Ивахник – руководитель департамента политологического анализа Центра политических технологий

Версия для печати