17.12.2014 | Сергей Слободчук

Мирные рецепты против сепаратизма: опыт Шотландии и Великобритании

Шотландский сепаратизм насчитывает сотни лет. Поэтому опыт политического урегулирования такой проблемы как стремление части элит Шотландии к независимости, выглядит особенно ценным.

По заветам «Храброго сердца»

Победа сторонников единства Англии и Шотландии на референдуме 18 сентября 2014 года не свалилась на голову просто так. 55, 3 % проголосовавших «против» независимости (44, 7 % «за» независимость при явке 84, 6 %) - это результат многих лет усилий по мирному урегулированию проблемы сепаратизма в Шотландии.

Взаимные отношения Шотландии и Англии насчитывают более тысячи лет, причем столетия подряд оба государства считали себя равноценными игроками. К примеру, историк Джереми Блэк в своей книге «История Британских островов» пишет: «В XIII веке на Британских островах было два сильных государства – Англия и Шотландия. Оба обладали сходными административными и военными традициями. Оба сталкивались с внутренними проблемами, но во многих отношениях английская монархия, которой не удалось избежать гражданских войн и борьбы за конституцию, вела внутриполитический курс с меньшим успехом».

Понятно, что за сотни лет обеим странам пришлось пережить разное – и, в первую очередь, взаимные попытки завоевать территорию соседа. Сегодня сторонники независимости Шотландии апеллируют к долгому периоду независимого шотландского государства, существовавшего с некоторыми перерывами вплоть до Акта об унии 1707 года. Шотландский рыцарь Уильям Уоллес, король Роберт Брюс, королева Мария Стюарт, поэт Роберт Бернс и другие – вот иконостас знаковых фигур для сторонников независимости Шотландии.

Уния, проголосованная парламентами Шотландии и Англии, ознаменовала создание такого государства как Великобритания. Дискуссия о законности унии продолжается в Великобритании около 300 лет, начиная с 1707 года. Поэтому понятно, что призывы к независимости Шотландии зазвучали не вчера. Тем не менее, хотя накануне референдума некоторые опросы демонстрировали даже легкий перевес сторонников отделения Шотландии, страна осталась единой.

Рецепт мирного урегулирования

Но, чтобы получить такой результат, официальный Лондон в последние годы пошел на целую серию уступок. Рецепт мирного урегулирования заслуживает того, чтобы его изучить.

Уступка №1 – это предоставление автономии в принятии политических решений. В 1997 году официальный Лондон сказал «да» созданию парламента Шотландии. А агитационная кампания за создание собственного парламента стартовала еще в 1948 году. В 1979 году вопрос о создании в Шотландии собственного парламента даже выносился на референдум, но голосование провалилось из-за явки 32, 85 % (при необходимом пороге в 40 %). Наконец, 11 сентября 1997 года большинство избирателей Шотландии поддержали инициативу на референдуме, кабинет лейбористов во главе с Тони Блэром внес в парламент Великобритании проект, а затем британский парламент поддержал Акт о Шотландии. И только затем в 1999 году парламент Шотландии был восстановлен после почти трехсотлетнего перерыва. Понятно, что такой шаг потребовал разделения полномочий между парламентом Шотландии в Холирудхаус и парламентом Великобритании в Вестминстере. В Великобритании в отношении компетенции шотландского парламента используется термин «деволюция», то есть, передача полномочий из центра к региональной власти.

Сегодня автономные полномочия парламента Шотландии касаются таких сфер, как сельское хозяйство, образование, охрана окружающей среды, здравоохранение и социальные службы, жилищное строительство, правопорядок, местное правительство, спорт, искусство, туризм, экономическое развитие, многие аспекты транспортной системы.

Уступка №2 – это право парламента Шотландии создавать собственное правительство. Разве что глава администрации именуется не премьер-министром как в Великобритании, а первым министром. Шотландская национальная партия, ставшая главной движущей силой сентябрьского референдума о независимости, на самом деле была основана еще в 1934 году путем слияния двух национальных политических структур. Но только в 2007 году националы (которые по идеологии вообще-то левоцентристы) получили первое место на парламентских выборах (47 мандатов из 127). В 2010 году члены ШНП внесли в свой предвыборный манифест призыв провести референдум о независимости Шотландии, благодаря чему на выборах 2011 года упрочили свои позиции (69 мандатов из 129). Поэтому, начиная с 2007 года, сторонники независимости Шотландии сформировали собственное правительство во главе с первым министром Алексом Салмондом (лидер ШНП).

Казалось бы, Лондон потерял, если оценивать с точки зрения властных полномочий. Но ведь передача полномочий – это не только власть, но и ответственность. Иногда в политике нужно пожертвовать частью полномочий, чтобы выиграть в главном. Начиная с 2007 года, британские политики, начиная с премьер-министра, получили полное право говорить «Пожалуйста, вы же хотели больше прав и полномочий. Теперь любое недовольство высказывайте партии, за которую проголосовали большинство шотландцев». А националы вдруг обнаружили, что управленческие полномочия серьезно ограничили их свободу маневра. Действительно, если раньше по любому случаю можно было обвинять центральную власть в Лондоне, то теперь получилось, что «нечего на зеркало пенять». Получилось так, что именно ШНП, имеющая большинство в парламенте и руководящая правительством, несет ответственность за многие вопросы внутренней жизни Шотландии.

И, наконец, непосредственно лидеры трех ведущих партий Великобритании – Консервативной, Лейбористской и Либерально-демократической – призвали жителей Шотландии голосовать «против» отделения, пообещав в случае победы юнионистов передать Эдинбургу дополнительные полномочия.

Поэтому уступка №3 – это новый пакет автономных полномочий. Спустя несколько дней после референдума кабинет Дэвида Кэмерона создал Комиссию по передаче полномочий для Шотландии. Комиссия во главе с экс-директором Би-Би-Си и лордом Робертом Смитом оф Кельвин подготовила проект межпартийного соглашения о передаче парламенту Шотландии новых полномочий. Лорд Смит сотрудничал с пятью главными партиями Шотландии – Лейбористская партия, Шотландская национальная партия, Консервативная партия, Либерально-демократическая партия и Зеленые – а также получал предложения от общественных организаций и отдельных граждан, чтобы добиться широкого консенсуса.

Затем лорд Смит презентовал наработки комиссии в Национальном музее Шотландии в Эдинбурге в ноябре этого года. Во-первых, парламент Шотландии получит самостоятельные полномочия устанавливать ставки подоходного налога, а также разграничивать налоговые категории в прогрессивной шкале налогообложения. Во-вторых, полномочия самостоятельно контролировать доходы от подоходного налога и распоряжаться социальными выплатами. Парламент Шотландии сможет оперировать социальными выплатами на общую сумму около 3 миллиардов фунтов стерлингов, включающими единую социальную выплату, пособие по уходу, пособие по уходу за инвалидом, пособие по нетрудоспособности и независимые личные выплаты, программу по трудоустройству и субсидию на отопление (от 100 до 300 фунтов). Комиссия предлагает, чтобы Лондон сохранил за собой право определять размер минимальной зарплаты, а также контролировать вопросы гендерного законодательства.

В-третьих, парламент Шотландии получит право распоряжаться 10 % собранного в Шотландии НДС, в то время как правительство – поступлениями от налога, взимаемого с пассажиров воздушного транспорта.

В-четвертых, авторы межпартийного соглашения предлагают передать правительству Шотландии право управлять государственными экономическими активами, расположенными в Шотландии. А также право выдавать лицензии на добычу сланцевого газа методом фрекинга (т.е. гидравлического разрыва пласта).

И, наконец, межпартийное соглашение предлагает передать парламенту Шотландии право самостоятельно принимать законы о выборах и определять избирательную систему. Далее предлагается такая схема: кабинет Дэвида Кэмерона готовит на основе соглашения список законопроектов – до января 2015 года, а после всеобщих выборов 2015 года проекты поставит на голосование уже новый парламент Великобритании.

Торги продолжаются

Конечно же, когда разговор заходит о власти и деньгах, всегда остаются недовольные. Заместитель первого министра Шотландии Джон Суини (Шотландская национальная партия), заявил, что предложения «серьезно не оправдали ожиданий». По его подсчетам, «менее чем 30 % налогов останутся в Шотландии и менее чем 20 % социальных расходов будут переданы в управление Шотландии. Это нельзя назвать местным самоуправлением – это продолжение правления Вестминстера». В свою очередь, автор плана по передаче полномочий, бывший премьер и экс-лидер Лейбористской партии Гордон Браун считает: «Мы сдержали торжественное обещание создать более сильный парламент Шотландии, а календарный план для разработки проектов законов будет обнародован в январе, как и было обещано».

Но не стоит расшифровывать заявления политиков буквально. Если бы руководители ШНП были на самом деле не согласны с объемами полномочий, они бы просто отказались. А если шотландцы соглашаются на транзит власти из Лондона в Эдинбург, но критикуют нюансы, значит, они одобряют план в целом, но пытаются торговаться из-за деталей.

А самое главное, что план урегулирования сепаратизма Шотландии с помощью политических переговоров действует. Более того, все стороны – и правящая Консервативная и Либерально-демократическая партия, и оппозиционные лейбористы, и Шотландская национальная партия и другие – по факту соглашаются с тем, что в основу переговоров должен быть положен принцип поиска компромисса. А компромисс – это взаимные уступки. Как иначе? И выходит, какие бы голоса не звучали, а мирные методы решения проблемы сепаратизма дают результат.

Сергей Слободчук – политолог (Киев, Украина)

Версия для печати