28.04.2015 | Сергей Маркедонов

Конституционная реформа в Армении: рискованное лавирование

Уже не в первый раз внутренние процессы в кавказских государствах остаются в тени внешнеполитических игр вокруг них. Между тем, процесс конституционной реформы, задуманной руководством Армении, не является рядовым событием. Он способен оказать существенное воздействие на политическую жизнь в республике. Не оставит он безучастными зрителями и внешних наблюдателей. В данном случае речь не идет о каком-то прямо вмешательстве в дела другого государства - просто у каждого из «зрителей» присутствует свой интерес либо к поддержанию имеющегося статус-кво, либо к внутренней дестабилизации в республике.

По справедливому замечанию политолога Гагика Авакяна, «вслед за Украиной, Грузией и Киргизией Армения стала еще одной страной бывшего СССР, где руководство решило поэкспериментировать с конституционной реформой и перейти от президентской формы правления к парламентской». В закавказском же контексте Армения станет второй после Грузии страной, решившийся на изменение формы правления. Все эти «транзиты» сложно привести к какому-то общему знаменателю.

В случае с Молдавией переход к парламентской форме правления в 2000 году стал итогом противостояния ветвей власти (тогдашнего президента Петра Лучинского и высшего законодательного органа страны, в котором на тот момент доминировала Компартия). ПКРМ (Партия коммунистов республики Молдова) пыталась не столько пойти по пути Италии или Германии, сколько обеспечить свое политическое доминирование доступными ресурсами. И на определенный момент это удалось. Однако и после победы молдавского парламента (а затем и выигранных Компартией выборов в 2001 и в 2005 году) первым лицом государства де-факто был не премьер-министр или спикер, а главный молдавский коммунист президент Владимир Воронин. Реальное, а не формально-правовое снижение президентских полномочий произошло лишь после серии из очередных и досрочных парламентских кампаний 2009-2010 гг. и электорального успеха альянса «За европейскую интеграцию».

Если же говорить о Киргизии, то запрос на парламентскую республику возник после серии отнюдь не «бархатных революций» в 2005 и в 2010 гг. (в последнем случае сопровождавшихся жестокими межэтническими противоборствами в Оше). В данном случае речь шла не столько о копировании европейского опыта, сколько о создании механизма, при котором конгломератная республика (а региональные различия между северной и южной частями страны играют не меньшую роль, чем межэтнические взаимоотношения) обеспечивалась бы механизмами сдержек и противовесов. Это, как полагали инициаторы киргизского «транзита» смогло бы предотвратить «срывы резьбы», имевшие место два раза за одно десятилетие.

В Грузии конституционная реформа диктовалась стремлением третьего президента республики Михаила Саакашвили обеспечить себе первые позиции после ухода с поста главы государства, поскольку в отличие от ряда стран Средней Азии и Азербайджана здесь были предусмотрены ограничения в виде двух легислатур для одного лица. Неслучайно поэтому конституционные преобразования происходили практически синхронно с избирательным циклом 2012-2013 гг. (избрание парламента и главы государства). Однако ставка на «Единое национальное движение» (пропрезидентскую партию, имевшую до 2012 году большинство в высшем законодательном органе страны) не сработала. Запад, уверенный в том, что любая партия в Грузии будет проводить курс на североатлантическую интеграцию, был более, чем пассивен в отношении к выборам в этой стране. Саакашвили не получил карт-бланша на административный ресурс (хотя и его было в кампании-2012 с избытком). Но важнейшим фактором были не внешнеполитические комбинации, а позиция грузинского избирателя, разочаровавшегося в правлении «националов» и уставшего за десять лет от экстравагантного поведения своего президента. В итоге поражение «Единого национального движения» и конституционная реформа, зарифмованная с утверждением «Грузинской мечты». Не факт, что эта коалиция, сформированная вокруг главной цели - свержения Саакашвили просуществует долго. Но на сегодняшний день она контролирует парламент и правительство. Впрочем, говорить о «мечтателях» без Бидзины Иванишвили, «отца-основателя» и «генерального спонсора» коалиции не представляется возможным. Выиграв поединок у своего главного оппонента третьего президента Грузии, он отошел в тень, покинув премьерский пост. Однако и сегодня его неформальное влияние (не стоит забывать и про финансовые возможности этого человека) сохраняется. И хотя оно еще требует отдельного серьезного изучения, очевидно, что в грузинском случае трудно говорить о подлинной, а не пиаровской «европеизации», политической специфики здесь еще по-прежнему хватает с избытком. Как бы то ни было, а «феномен Иванишвили» (с его историями о гражданстве и неподконтрольных властям бюджетных источниках) поставил немало острых вопросов перед другими постсоветскими властителями, опасающимися повторить путь Михаила Саакашвили вне зависимости от личного отношения к этому персонажу.

Украинский «кейс» мы вынесем за скобки данной статьи, поскольку он требует отдельного рассмотрения в рамках масштабного кризиса, потрясшего страну в конце 2013 года. На сегодняшний момент сохранение страны и недопущение новой волны хаоса являются намного более важными проблемами, чем дискуссия об оптимальной форме правления. Не исключено, что восстановление утраченной в ходе «второго Майдана» монополии на государственное насилие, потребует «сильной руки», а не Конвента. Тем паче, что для эффективной парламентской модели не только здесь, но и в Армении, Грузии, так и в любой другой стране нужны развитые партийные институты, а не блоки имени одного человека или ситуативные структуры, собирающиеся, как клиентелы или спонсорские проекты того иного амбициозного деятеля.

Вернемся к Армении. Этой республике не впервой проводить конституционные преобразования. После распада Советского Союза некоторое время новое независимое государство жило по Основному закону, принятому еще в 1978 году. Тогда во всех союзных и автономных образованиях принимались соответствующие документы, во многом копировавшие положения Конституции СССР 1977 года. Впрочем, на этапе выхода из состава Союза ССР республиканское руководство в 1990-1991 гг. внесло ряд изменений, касающихся нового статуса Армении. Затем в результате дискуссии между властями и оппозицией проект нового Основного закона был вынесен на референдум и поддержан 5 июля 1995 года.

Первая постсоветская Конституция (дававшая сильные полномочия президенту) просуществовала до 27 ноября 2005 года. Именно в этот день состоялся еще один референдум, на котором был поддержан новый Основной закон. Конституционные новеллы касались расширения полномочий законодательной власти республики в процессе формирования правительства, сокращения полномочий президента при формировании судебной ветви власти, введения выборного начала в системе местного самоуправления. Правом обращаться в Конституционный суд стала обладать не одна треть парламента, а одна пятая, в результате чего парламентская оппозиция де-юре получила возможность поднимать вопрос о конституционности закона. Помимо этого, правом обращения в высшую судебную инстанцию стали обладать и граждане, омбудсмен, органы местного самоуправления, прокурорские инстанции.После одобрения поправок Ереван получил право выбора органов городской власти (Совет старейшин). Заметим, что мэр столичного города избирается по итогам раскладов, установленных выборами депутатов главного муниципалитета страны. В 2009 и в 2013 годах состоялись две кампании по избранию Совета старейшин. Чем не модель парламентской республики? Тем паче, принимая во внимание роль Еревана (где сосредоточена почти треть всего электората Армении) в политической и социально- экономической жизни страны

Впрочем, в поправках 2005 года наивно видеть альтруистические устремления армянской власти того времени. В значительной степени тогдашний президент республики Роберт Кочарян с помощью реформы пытался выйти из непростой ситуации во взаимоотношениях с Западом (и прежде всего, с США). Для Еревана клинч с Вашингтоном и Брюсселем крайне опасен (в виду значимости азербайджанского энергетического фактора и возможностей Баку установить свою монополию на интерпретацию нагорно-карабахского конфликта). У Кочаряна же на тот момент за спиной были избирательные кампании 1999 и особенно 2003 гг., которые оценивались на Западе, как «отход от демократии» и «усиление авторитарных позиций». В этом контексте принятие Конституции, получившей в июле 2005 года положительное заключение от Венецианской комиссии Совета Европы, играло ему на руку. Более того, на «внутреннем фронте» он во многом совершил «законный отъем» лозунгов и требований тогдашней оппозиции. Противники президента критиковали его в авторитарных поползновениях, недооценке и игнорировании роли партий, парламента, местного самоуправления, антиевропеизме. Между тем, те, кто хотел увидеть, находили в планах Кочаряна завуалированное стремление «уйти, чтобы остаться». Такие подозрения по поводу планов первого лица появились отнюдь не в 2013-2014 гг., когда актуализировались дискуссии вокруг нового проекта конституционной реформы.

Не исчезли они и после того, как второго президента Армении сменил нынешний лидер страны Серж Саркисян. Мартовские события 2008 года (столкновения между властями и оппозицией, которые некоторые публицисты назвали даже «кровавой субботой»), казалось бы, повязали кровью ереванский тандем. Но нынешний глава Армении оказался способным игроком. Он сумел (и достаточно быстро) выйти из тени своего предшественника. Во-первых, во внутренней политике он, понимая, что оппозиция представлена несколькими группами, не склонными к объединению, ослабил жесткую хватку. В итоге практически все имеющиеся на сегодня критики власти (от Армянского национального конгресса до «Наследия» и дашнаков) представлены в национальном парламенте (другой вопрос - каково их реальное политическое влияние). Пойдя на нормализацию отношений с Турцией (и скорее всего, осознавая ее жесткие границы), он способствовал в действительности улучшению отношений….нет не с Анкарой, а с Вашингтоном и Брюсселем. Лавируя, между РФ и Западом, в сентябре 2013 года Саркисян выбрал евразийскую интеграцию. Не вступив при этом в клинч с США и ЕС. Но самое главное - это оттеснение Кочаряна и его сил (в качестве таковой можно рассматривать «Процветающую Армению») от влияния на принятие ключевых решений. Как следствие, публичная некорректность второго президента Армении в оценках политических действий нынешней власти. Однако серьезных потрясений на армянском небосклоне они не вызвали, как и недавняя фронда Гагика Царукяна, который, как минимум, до парламентских выборов 2012 года, представлял одну из колонн «партии власти»

Что же касается конституционного реформирования, то о нем Серж Саркисян заговорил еще в сентябре 2013 года. Стоит обратить внимание, что в ходе своих двух кампаний 2008 и 2013 гг. он не педалировал тему поправок к Конституции. Между тем, последние выборы, несмотря на отсутствие сильных конкурентов (в них не принимали участие такие «тяжеловесы» армянской политики, как Левон Тер-Петросян и тот же Гагик Царукян), не стали триумфом для власти. Они показали наличие в стране значительного недовольства курсом президента и правительства. И в этом плане второе место лидера партии «Наследие» Раффи Ованнисяна, получившего 36, 74% голосов не было случайным, хотя столь высокий результат стал не столько демонстрацией поддержки именно этого кандидата, сколько голосованием от противного. Все это свидетельствовало о том, что легкой «пятилетки» у старого нового президента не будет. И фактически с первого дня он начал заботиться о том, как обеспечить себе позиции в преддверии нового избирательного цикла 2017-2018гг.

В октябре 2014 года появилась концепция конституционной реформы. В ней был предусмотрен переход к парламентской форме правления. Данный подход получил позитивные оценки от Венецианской комиссии Совета Европы. 14 марта 2015 года президент Армении одобрил концепцию изменений Основного закона. И скорее всего, риторика, активно продвигаемая властями относительно «демократизации» и «углубления преобразований» будет поддержана на Западе. Что же касается внутриполитических раскладов, то после выигранной февральской дуэли «Саркисян-Царукян» (между строк читаем Кочарян) властям трудно ожидать жесткого давления от оппозиции именно по этому вопросу, хотя других причин для недовольства немало. Не исключено при этом, что президентская команда попытается прибегнуть к старым испытанным средствам привлечения вчерашних критиков на свою сторону или попыткам превратить их в «конструктивных оппозиционеров». Прав Гагик Авакян, когда говорит о том, что «Армения весьма восприимчива к сигналам из внешних центров силы, поэтому хочет продемонстрировать этим центрам, что вокруг конституционной реформы складывается общественный консенсус и никаких эксцессов в Армении, которые цепной реакцией могут взбудоражить и без того неспокойный регион, ждать не следует». У команды Саркисяна нет возможности использования азербайджанского или казахстанского рецепта (для этого потребовались бы экстраординарные усилия по открытию на территории республики уникальных месторождений нефти или газа), не говоря уже о российском опыте (ядерного оружия Армения вряд ли добьется в ближайшее время). Белорусский же сценарий «страны-изгоя в Европе» (к слову сказать, сильно откорректированный с началом украинского кризиса) не подходит из-за вовлечения страны в этнополитический конфликт с Азербайджаном (имеющим энергетические рычаги и дружбу с Турцией, у которой вторая после США армия в НАТО). Остается только рискованное лавирование.

Но если планы руководства республики реализуются, то президент страны будет избираться не прямым голосованием, как сейчас, а голосами депутатов Национального собрания сроком на 7 лет. При этом реальные властные полномочия (не представительские и не «гарантийные) переходят к главе правительства. В ныне действующей Конституции (статья 50) введены ограничения для одного лица на то, чтобы занимать пост главы государства два срока подряд. Если следовать духу и букве Основного закона, то Саркисян должен покинуть армянский политический Олимп в 2018 году. Но в 2017 году в Армении выборами в Национальное собрание открывается новый политический цикл. И если реформы будут проведены специально под этот цикл, а партия власти (республиканцы), а возможно и некая коалиция сил выиграют парламентские выборы, то у Саркисяна появляется реальный шанс «уходя остаться». Обрести премьерский пост вместо президентского кресла.

Однако это внешне удобная и простая схема имеет немало изъянов, не говоря уже о рисках. Никто не даст гарантий от повторения грузинского опыта со всеми вытекающими последствиями. История с выборами-2013 показала: даже политики, не ходившие до того в фаворитах, при определенном раскладе могут мобилизовать разнообразный и разрозненный протестный электорат. И если для полной победы этого не хватит, то для создания острых проблем для властей может оказаться достаточным.

Проблематична и реакция внешних игроков. Снова нет гарантий того, что эти силы будут заинтересованы в сохранении старого нового лидера. Нет, они могут признать некий расклад в том случае, если он не будет сопровождаться внутриполитическими потрясениями. А если будет? Хотя бы в формате некоей «Армянской мечты». Ведь Москве фигура первого лица в Ереване важна гораздо меньше, чем выгодный для нее статус-кво (с базой, ролью стратегического союзника с эксклюзивными интересами и всем прилагающимся к этому пакетом). То же касается и западных государств, для которых Армения рассматривается, скорее, как часть в неких более широких внешнеполитических комбинациях. Таким образом, легкого транзита у Еревана не будет. Как и трудно будет в случае его успеха делать выводы об укоренении парламентаризма в Закавказье.

Сергей Маркедонов - доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики Российского государственного гуманитарного университета

Версия для печати