02.11.2015 | Татьяна Становая

Судьба российского ТЭК: инерционный сценарий?

27 октября прошло заседание президентской комиссии по стратегическим вопросам развития ТЭКа и экологической безопасности, заседание которой ждали почти полтора года. Обсуждение проходило в закрытом режиме, наиболее интригующий вопрос о газовой реформе на нем не обсуждался, о чем рассказал пресс-секретарь президента Дмитрий Песков (хотя, судя по данным «Интерфакса», такой вопрос все же был поднят главой ФАС Игорем Артемьевым). На заседании вообще не было принято никаких решений, что стало поводом говорить о заметном снижении эффективности этой площадки.

Комиссия по ТЭКу при президенте была одной из самых перспективных площадок, которая, однако, постепенно утрачивает свое влияние. Ее появление в июне 2012 года, почти сразу после вступления в должность президента России Владимира Путина и формирования нового состава правительства, расценивалось как потенциальная альтернатива кабинету министров. Там вопросы ТЭКа были поручены вице-премьеру Аркадию Дворковичу, который возглавил аналогичную энергетическую комиссию в кабмине. Дворкович – самая близкая фигура в руководстве правительства к премьеру Медведеву и было неудивительно, что именно ему поручили управление главной отраслью страны.

По итогам трех лет существования президентская комиссия по ТЭКу так и не стала альтернативой правительству. Ее заседания проходят все реже (в 2012 и 2013 годах было по два заседания, в 2014 уже одно - также как и в 2015, но последнее прошло с задержкой на полгода). Ключевые вопросы развития отрасли решаются либо в более узком составе на совещаниях в Кремле, либо в правительстве, где существенно растет влияние Минэнерго. Так, один из самых актуальных вопросов современной повестки – налогообложение нефтяной и газовой отраслей – находится на обсуждении в кабинете министров. И ключевые решения тут, похоже, приняты. В частности, правительство пошло навстречу ТЭКу и не стал реализовывать предложение Минфина о повышении НДПИ (хотя изначально, как казалось, это предложение было поддержано президентом Путиным, который в конце сентября сам предложил изъять у энергетиков «девальвационную прибыль»). Это дало бы 500 млрд рублей дополнительных доходов. Вместо этого было решено заморозить экспортную пошлину на нефть. Хотя информация тут поступает противоречивая: Минфин просит о заморозке до конца 2016 года (ранее предполагалось ее плановое снижение), а Минэнерго говорит о 8 месяцах.

Одним из ключевых вопросов, которые обсуждались на комиссии, стало введение новых налогов, писали «Ведомости» со ссылкой на свои источники: среди вариантов - налог на финансовый результат (НФР, предусматривает льготы для выработанных месторождений) и на добавленный доход (НДД). Первый разработан Минэнерго и поддержан нефтяниками, соответствующий законопроект уже внесен в Госдуму. Второй еще только пишется Минфином. Судя по комментариям источников в деловой прессе, энергетики пытаются притормозить действия Минфина, признав его предложения сырыми и плохо проработанными. Однако президент, несмотря на готовность проекта о введении НФР, склоняется скорее к поддержке инициативы Минфина. Ключевой вопрос – распространять ли НДД и на старые месторождения, писали «Ведомости». В презентации Минфина это было предусмотрено, но на комиссии позиция министерства изменилась – НДД нужно вводить только для новых месторождений, говорил собеседник, близкий к министерству. Между тем стимулирование действующих месторождений – «самый главный момент», сетовал газете один из чиновников.

Таким образом, на фоне заметного падения доходов российского бюджета, основные споры внутри фискальной политики концентрируются вокруг энергетического сектора, где весьма сильны политико-аппаратные позиции глав корпораций, особенно Игоря Сечина. Владимир Путин в такой ситуации фактически самоустраняется: процесс обсуждения вопросов, его личная позиция остаются непрозрачными, а решения принимаются по итогам сложного и длительного согласования интересов и диалога между правительством и энергетическими компаниями.

Но, похоже, что концептуальные решения в налогообложении нефтяного сектора и вовсе отложены. Так, собеседники «Ведомостей» высказывали свое разочарование тем фактом, что Путин хотя и склоняется к поддержке Минфина, но не вдается в детали, хотя именно они решают многое. Министр финансов Антон Силуанов заявил, что министерство серьезно займется системой налогообложения нефтяной отрасли после 2016 г. при разработке бюджета на 2017–2018 гг.

Точно также фактически снят с повестки дня вопрос о реформе «Газпрома». Вообще нынешнее заседание комиссии по ТЭКу было связано изначально именно с этой интригой: «Роснефть» при поддержке ФАС готовилась презентовать видение будущего газовой отрасли. Конечным результатом реформы допускалось выделение транспортной составляющей газовой монополии, что, однако, пока кажется слишком радикальным даже для обсуждения. «Газпром» сейчас испытывает трудности со сбытом, инвестиционной программой, долгосрочными проектами. Встают крупные инфраструктурные проекты, в том числе и подвешен «Турецкий поток». В новом рейтинге крупнейших энергетических компаний мира агентства Platts «Газпром» резко упал с 4 места в прошлом году на 43-е. Растет и число исков потребителей, требующих снижения цены на газ: в середине октября иск к «Газпрому» подала турецкая Botas. Поэтому реформа «Газпрома» может рассматриваться властью как фактор деградации положения монополиста.

Но кризис оказывается в глазах Путина далеко не критичным, что, вероятно, дает ему основания рассчитывать на улучшение ситуации в будущем. Иными словами, главной тактикой российской власти оказывается выжидание. Кризис оказался недостаточным для того чтобы побудить власть попытаться преодолеть ключевые препятствия развития экономики страны. Во-первых, это неготовность власти к структурным реформам (либерализация, смягчение бизнес-климата, судебная реформа): это несмотря на то, что подавляющее большинство чиновников экономического блока, системных либералов, влиятельных экспертов постоянно говорят о важности реформирования. Потребность в реформах упирается в ограниченную политическую волю: любые перемены кажутся фактором дестабилизации или потенциального снижения управляемости. А в условиях продолжающегося геополитического кризиса, а также теперь еще и сирийской войны, стабильность оказывается бесспорным приоритетом номер один.

Во-вторых, власть пока не готова и к усилению дирижизма, несмотря на растущее давление сторонников жесткой денежно-кредитной политики, а также активизацию лоббистской активности бизнес-сообщества, требующего господдержки. Свободное обращение валют и либеральная монетарная политика в целом остаются ключевыми приоритетами власти, несмотря на соблазн (и возможность) усилить регулирование.

В-третьих, важнейшим фактором экономической и финансово-кредитной политики являются интересы крупных корпораций, чье влияние в кризис хотя и снижается, но остается существенным. В такой ситуации от корпораций Путин требует понимания и уступок, но при этом, в свою очередь, гарантирует им определенную неприкосновенность стратегических интересов. Это видно не только по энергетическому сектору, где тому же «Газпрому» обещали сохранность в нынешнем виде, но и в других отраслях. Так, «РЖД», которая при Владимире Якунине не была готова принимать новые правила игры и отказываться от образа жизни сытых лет, сменила руководство. Уже после этого впервые с 2013 года компания не стала просить субсидий из бюджета. Хотя, как вскоре выяснилось, этот отказ будет действовать всего один год.

При этом по мере, пусть и очень умеренного, снижения влияния крупных корпораций на принятие решений, растет влияние чиновников, которые пытаются усилить присутствие государства в корпорациях, не только формально, но и через более пристальный контроль. Показательно, что комиссия по ТЭКу при президенте воспринимается как лоббистская площадка Игоря Сечина, но в таком качестве она так и не состоялась. Практически во всех конфликтных или спорных ситуациях по вопросам, касающимся деятельности нефтяных компаний, глава «Роснефти», сохраняя пост ответственного секретаря комиссии, вынужден активно взаимодействовать либо с Минэнерго, либо писать обращения к президенту (как от имени «Роснефти», так и от имени нефтяников).

Зато за последний год более рельефным стало влияние помощника президента Андрея Белоусова, который добился заметного обновления совета директоров «Роснефти», откуда были выведены некоторые близкие к Сечину фигуры. В этом году на заседании президентской комиссии по ТЭКу Белоусов сидел по правую руку от Путина, в то время как в прошлые разы это место занимал Аркадий Дворкович, как глава правительственной комиссии по ТЭКу. Сечин, оставаясь также рядом с президентом, сохраняет это место по должности, но создается впечатление, что инициатива постепенно переходит к кремлевским чиновникам.

Нежелание российской власти предпринимать решительные шаги в отношении ключевой отрасли экономики понятно: пока, как представляется, это можно себе позволить. Однако в такой ситуации ставка делается на улучшение мировой конъюнктуры, на преодоление геополитического кризиса и возможное, как минимум, ослабление санкционного режима (возможно уже в 2016 году). Более того, у власти остается ощущение большого запаса прочности, а алармистским заявлениям экспертов-экономистов Кремль традиционно не особенно доверяет, считая это частью их идеологической идентичности. Подобная тактика может сработать, если, как минимум, мировые цены на нефть будут медленно повышаться (вероятно, с тем фактом, что быстрого роста не будет, в Кремле все-таки смирились). Однако в случае сохранения текущей ситуации или тем более ухудшения мировой конъюнктуры, бездействие может привести к системным бюджетным рискам. И в такой ситуации Кремль будет поставлен перед крайне сложным политическим выбором: поддаться соблазну и пойти на жёсткое регулирование, либо решиться на либеральные реформы хотя бы в экономической сфере и перешагнуть через интересы крупных корпораций и собственные страхи потери стабильности.

Татьяна Становая – руководитель Аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати