03.11.2015 | Наталья Зубаревич

Рост турбулентности в регионах и городах России: оценка перспектив и рисков

Рост турбулентности в социально-экономической сфере России обусловлен начавшимся кризисом. Нынешний кризис отличается от предыдущих как по факторам, так и динамике. Первые его признаки проявились в 2013 г., когда начались стагнация промышленности, снижение инвестиций, быстрый рост долгов бюджетов регионов. Среди причин, которые привели к нынешней ситуации, следует выделить, прежде всего, внутренние: исчерпание возможностей роста в рамках сложившейся институциональной модели рентной экономики с плохими институтами – отсутствием гарантий прав собственности, тотальной коррупцией, возросшим присутствием государства в экономике и крайне низкой эффективностью компаний, контролируемых государством. Санкции и, особенно, спад нефтяных цен с середины 2014 г. только ускорили уже сформировавшийся негативный тренд.

В 2015 г. дополнительным негативным фактором стало снижение мировых цен и спроса на продукцию российских экспортеров цветных металлов, угля, железной руды и др. При сохранении важнейших негативных факторов – плохих институтов и низкой цены на нефть – кризис будет длительным.

Непохожа на предыдущие и динамика нового экономического кризиса – он более медленный и «вязкий». Можно выделить три наиболее острые проблемы:

дестабилизацию бюджетов регионов с 2013 г. (с 2015 г. – и федерального бюджета) и рост долга регионов; спад инвестиций нарастающими темпами с 2013 г.; снижение реальных доходов населения и заработной платы с начала 2014 г. с последующим ускорением в конце 2014 г. и в 2015 г. из-за девальвации рубля и роста инфляции; следствием стало снижение потребления (объемов розничной торговли).

В отличие от предыдущих кризисов, динамика промышленности не показывает резкого спада. Он начался только с февраля 2015 г. и все еще относительно медленный, хотя сильнее проявляется в обрабатывающих отраслях. Состояние рынка труда остается стабильным из-за влияния нескольких демпфирующих факторов (см. ниже).

Кризис бюджетов и его перспективы

Причиной дестабилизации бюджетов регионов, начавшейся в 2013 г., стало выполнение указов президента о повышении заработной платы бюджетникам. На бюджеты регионов пришлось 70% расходов на эти цели. При этом их доходы росли медленно из-за экономической стагнации, а трансферты из федерального бюджета даже сокращались. В результате дефицит бюджетов регионов в 2013 г. вырос в три раза, дефицитными были бюджеты 77 регионов, в 2014 г. –75. Регионам пришлось занимать, к концу 2013 г. суммарный долг регионов и муниципалитетов достиг 1,8 трлн. руб., на сентябрь 2015 г. – 2,4 трлн. руб., что составляет 34% от собственных доходов бюджетов регионов без учета трансфертов. В 20 регионах долг превысил предельно допустимый, он достиг 70-125% от собственных доходов. При этом доля наиболее дорогих в обслуживании кредитов коммерческих банков составила 45% от суммарного объема долга на начало 2015 г.

Для решения проблемы долга регионов федеральные власти выделили в 2015 г. 310 млрд. руб., чтобы профинансировать перевод кредитов банков в бюджетные кредиты с минимальной ставкой. По состоянию на сентябрь регионам выдано уже 260 млрд. руб. Кроме того, были смягчены условия предоставления бюджетных кредитов (ранее жестко требовался профицит бюджета регионов и сокращение расходов на социальные цели). Помогло ли это решению проблем? За январь-август 2015 г. объем долга вырос только на 1%, но его структура улучшилась несущественно: доля кредитов коммерческих банков сократилась за тот же период с 45 до 40%. Проблема долга заморожена, но не решена.

Существуют три направления политики, направленной на смягчение проблемы долга:

• Сокращение расходов бюджетов регионов, в первую очередь оптимизация наиболее затратных расходов на социальные цели. В 2015 г. она уже началась: за первое полугодие сократили расходы на образование 25 регионов, на здравоохранение – 11 регионов, на социальную защиту – 11 регионов. Но у такого пути есть политические ограничения, особенно накануне выборов федерального уровня.

• Рост поддержки регионов из федерального бюджета. Сокращение нефтяной ренты ограничило эти возможности: федеральный бюджет стал дефицитным (в первой половине 2015 г. дефицит составил 2,3% ВВП). В законе о федеральном бюджете на 2016 г. запланировано повышение трансфертов регионам на 6%, оно не решает проблемы долга с учетом высокой инфляции (в 2015 г. – 15%).

• Давление государства на банки, в которых оно является основным собственником, с целью смягчения условий кредитования и пролонгации уже выданных кредитов регионам. Такое давление помогает решить проблему, поскольку 75% всех кредитов регионам приходится на Сбербанк, еще 18% – на ВТБ. Банкам с государственным контролем делают "предложение, от которого они не могут отказаться". Торг с федеральными властями возможен только по поводу частичной компенсации убытков банков в тех или иных формах. Побочным следствием является дестабилизация банковской системы, но в России это не мешает принятию политических решений.

По расчетам рейтингового агентства Standard&Poor's долг регионов к 2018 г. вырастет и составит 50% от собственных доходов их бюджетов. На фоне долгов регионов и муниципалитетов развитых стран это относительно немного, но из-за неразвитости российского кредитного рынка и нестабильности доходов бюджетов регионов обслуживать накопленный долг намного сложнее, поэтому возможно увеличение числа технических дефолтов. Опыт уже случившихся в 2015 г. технических дефолтов показывает, что федеральная власть способна их разруливать с помощью дополнительных трансфертов наиболее проблемным регионам и давления на коммерческие банки для выделения новых кредитов. "Ручное управление" долгом остается относительно эффективным в рамках существующей модели управления, поэтому не стоит переоценивать влияние долговых проблем на политическую дестабилизацию.

Социально-экономическое развитие регионов: динамика и перспективы

Кризис в регионах проявляется почти во всех сферах, но с разной скоростью. Тем не менее, общим трендом является нарастание проблем.

Снижение инвестиций началось в 2013 г.(-0,2%), темпы спада ускорились в 2014 г. (-2,7% к 2013 г.), а в первом полугодии 2015 г. инвестиции сократились на 5,4% к первому полугодию 2014 г. Спад инвестиций отмечался в51 регионе,худшей динамикой выделялись регионы Сибири, Урала, Северо-Запада и Дальнего Востока. Динамика инвестиций показывает, что два заявленных властями вектора развития – импортозамещение и сдвиг на восток – в основном остаются лозунгами, т.к. без роста инвестиций развитие импортозамещения невозможно, как и опережающее развитие восточных регионов страны.

Негативные тенденции подтверждаются динамикой стоительства: спад за январь-август 2015 составил 8,1%, он отмечался почти во всех регионах с большим объемом строительства. На 10-11% сократились объемы строительства на Урале, в Сибири, Северо-Западе и на Дальнем Востоке, где спад продолжается третий год подряд, что еще раз подтверждает нереализуемость "поворота на восток" в существующих институциональных условиях. Отложенная проблема– только начинающийся спад жилищного строительства, особенно чувствительный для крупных агломераций и региональных центров, где концентрируются максимальные объемы ввода жилья. В январе-августе 2015 г. объем ипотечных кредитов сократился на 40% из-за роста ставок и снижения реальных доходов населения, что резко сокращает платежеспособный спрос на жилье. Но вряд ли это приведет к сильному росту безработицы в строительном секторе, где занято много трудовых мигрантов.

Сокращение доходов населения и потребления. Стагнация реальных доходов началась с первых месяцев 2014 г. также вследствие внутрироссийских проблем. Внешние факторы (санкции, падение цен на нефть) и последовавшие за этим рост инфляции и девальвация рубля усилили негативный тренд. Хотя достоверность региональной статистики доходов населения – самая низкая из всех индикаторов, общий тренд ухудшения очевиден. В декабре 2014 г. реальные доходы населения сократились на 7,3% к декабрю 2013 г., реальная заработная плата – на 4,7%. В целом за 2014 г. реальные доходы населения снизились почти в 40% регионов, динамика за декабрь 2014 г. (к декабрю 2013 г.) значительно хуже – снижение в 2/3 регионов. За первое полугодие 2015 г. реальные денежные доходы населения сократились на 4,1%, спад произошел в 67 регионах. Более сильный спад реальных доходов населения имели регионы Поволжья и Центра со специализацией на обрабатывающей промышленности, регионы Северо-Запада, в которых кризисный спад промышленности начался раньше, а также регионы Урала и Сибири.

Снижение доходов населения привело к спаду потребления. Объем розничной торговли наиболее сильно сократился в апреле 2015 г. (на 10% к апрелю 2014 г.), а затем он стабилизировался на более низком уровне. За семь месяцев 2015 г. спад розничной торговли составил 8,1%, сокращение охватило 77 регионов. Территориальные масштабы спада розничной торговли максимальны среди всех рассматриваемых индикаторов. Население России адаптируется к кризису привычным способом, сокращая потребление, причем темпы сокращения розничной торговли сильнее, чем спад доходов. Экономия на платных услугах (отдыхе, развлечениях, бытовых услугах и др.) также усиливает кризисные риски для сектора рыночных услуг. Тем не менее, к лету 2015 г. спад завершился и потребительский рынок в основном адаптировался к снижению спроса.

Промышленный спад.Динамика промышленности сильно отличается от предыдущих кризисов. Стагнация промышленного производства началась в 2013 г., но в 2014 г.сменилась слабым ростом (на 1,7%) благодаря девальвации рубля и расширению возможностей импортозамещения, а также финансирования отраслей ВПК из федерального бюджета. Кризисный спад в промышленности начался только с февраля 2015 г. и к июню остановился. В целом по России спад составил 3% за январь-август 2015 г. В отраслевом разрезе самые проблемные – транспортное машиностроение (автомобильная промышленность и производство вагонов), спад произошел и в других отраслях машиностроения, а также в производстве стройматериалов и др. Попытки стимулировать импортозамещение наталкиваются на мощные барьеры: для роста производства нужны инвестиции, а они сокращаются, кроме того, спрос на промышленную продукцию сжимается из-за роста цен. Девальвация рубля также удалила по российской промышленности вследствие большой доли промежуточного импорта оборудования и комплектующих. Дополнительный фактор – снижение доходов населения и сдувание "пузыря" потребительского кредитования, сократившие платежеспособный спрос на потребительские товары.

География спада обусловлена в основном отраслевой специализацией, как и в предыдущие кризисы. Более сильный спад отмечался в отраслях обрабатывающей промышленности (-4,9% за январь-июль 2015 г.) при относительной стабильности в добывающих (+0,1% за тот же период). Отрицательную динамику промышленного производства имели 35 регионов, самая значительная доля регионов со спадом – в Центре и на Дальнем Востоке. Спад в обрабатывающей промышленности шире, он охватил 45 регионов и особенно заметен в Центре и Поволжье. В федеральных городах, которые завершают постиндустриальную трансформацию, спад сильнее, как и в регионах со специализацией на немодернизированных и неконкурентоспособных отраслях. Из-за резкого сжатия платежеспособного спроса сильно сократилось производство и в регионах "новой индустриализации", которые активно привлекали инвесторов, особенно в сборочные предприятия автомобильной промышленности.

Особенность нового кризиса – сохранение роста промышленного производства в регионах со специализацией на отраслях ВПК благодаря росту госзаказа и объемов финансирования из федерального бюджета. В начале 2015 г. госконтракты с предприятиями ВПК авансировались напрямую из федерального бюджета, что позволило не брать банковские кредиты с очень высокими ставками. Вопрос в том, сможет ли федеральный бюджет сохранить масштабное финансирование ВПК при большом дефиците (797 млрд. руб в первом полугодии 2015 г.). В готовящемся законе о федеральном бюджете на 2016 г. запланировало дальнейшее увеличение оборонных расходов за счет урезания социальных, но такая политика не может продолжаться долго из-за сокращения финансовых ресурсов Резервного фонда и роста политических рисков. Кризисный спад промышленности в регионах ВПК с большой вероятностью начнется с 2017 г. и будет сопровождаться ростом неполной занятости, а затем и безработицы.

Помимо регионов ВПК, сохранился рост производства в новых регионах добычи углеводородов на востоке и севере России. Однако в ведущих регионах ТЭК (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО), дающих больше всего налоговых поступлений в федеральный бюджет, динамика промышленности близка к нулевой. Регионы с высокой долей других экспортных отраслей (черной и цветной металлургии, угольной промышленности) в основном имеют позитивную динамику промышленности, но перспективы для них неблагоприятны из-за снижения мировых цен на металлы и уголь в 2015 г. Сохраняется рост в регионах юга с высокой долей пищевой промышленности, которая более стабильна из-за российских антисанкций, вытеснивших с рынка конкурентов, импортирующих пищевую продукцию.

Таким образом, ситуация в промышленности лучше в экспортно-сырьевых регионах, особенно нефтегазовых, в регионах юга со специализацией на отраслях АПК и, впервые за постсоветскую историю, в регионах ВПК. Для последних перспективы промышленности жестко зависят от состояния федерального бюджета и с большой вероятностью сократятся после исчерпания Резервного фонда в 2017 г.

Безработица. Несмотря на спад в промышленности, уровень безработицы остается минимальным за весь постсоветский период. Региональная картина вполне благополучна, ни в одном из регионов не было заметного роста уровня безработицы. Можно выделить несколько причин слабой реакции рынка труда на кризис.

Во-первых, российский рынок труда отличается особой моделью адаптации к экономическим спадам в виде опережающего роста неполной занятости. Эта модель устраивает всех акторов: сокращение заработной платы при неполной занятости позволяет снижать издержки бизнеса; для властей снижаются риски протестной активности потерявших работу и расходы бюджетов на пособия по безработице; для российских работников более приемлемо снижение оплаты труда, но не потеря работы. Неполная занятость медленно растет с 2014 г., ее масштабы существенно различаются по отраслям экономики. Шире всего она распространена в обрабатывающей промышленности, особенно в машиностроении, в наибольшей степени – в транспортном сегменте. В секторе услуг обострились проблемы только в части рыночных услуг – ресторанном и гостиничном бизнесах, где сокращение клиентуры наиболее значительно. По регионам самую высокую долю работавших неполное время и находившихся в простое во 2 квартале 2015 г. имели регионы автопрома (Самарская и Калужская области), а также проблемные регионы машиностроения и текстильной промышленности. Доля находившихся в неоплачиваемых отпусках максимальна в металлургических и машиностроительных регионах Урала (Свердловская, Челябинская области), машиностроительных регионах Поволжья и Центра, а также в Омской области, где обанкротилась крупная строительная компания.

Во-вторых, стабильности способствует демографический фактор: на рынок труда выходит малочисленное поколение 1990-х годов рождения, а покидает его значительно большее по численности поколение 1950-х годов рождения. Из-за особенностей российской демографической пирамиды численность населения в трудоспособном возрасте ежегодно сокращается на 600-800 тыс. чел., сокращение будет продолжаться до конца 2010-х годов. Для развития экономики это крайне неблагоприятная динамика, но в кризис она смягчает давление на рынке труда.

В-третьих, в российской экономике много трудовых мигрантов (4-6 млн. чел. по более адекватным оценкам). Они концентрируются в строительстве и секторе услуг. Часть трудовых мигрантов при отсутствии работы уезжает, что также снижает давление на рынке труда. Пока миграционная статистика не показывает массового отъезда трудовых мигрантов, идет их перемещением в теневую экономику.

В-четвертых, идет переток занятых в неформальную экономику. Ее масштабы и так очень велики: в целом по России более 20 млн. чел. занято в неформальном секторе, в кризис численность занятых в нем всегда возрастает. Отсутствие статистики не позволяет измерить кризисные изменения в неформальном секторе, но вполне очевидно, что заработки в нем сокращаются, а проблемы поиска работы растут. Но люди как-то выживают…

Совокупное влияние этих факторов помогает балансировать спрос и предложение на рынке труда, хотя в части регионов и городов напряженность на локальных рынках труда растет. Проблемы пока проявляются в росте неполной занятости, особенно в городах автомобильной промышленности. Более уязвимы в кризис рынки труда моногородов, особенно со специализацией на машиностроении и металлургии. Но это не критические и локализованные риски, для снижения которых у властей есть отработанные инструменты: прямые админстративные ограничения на массовые увольнения и активные меры по поддержке занятости. Наиболее распростаненным инструментом являются общественные работы, не слишком затратные для федерального бюджета и способные смягчить ситуацию в регионах Однако эти меры не способны решить проблему "плохих" рабочих мест в неконкурентоспособных отраслях и, кроме того, становятся весьма затратными в случае длительного кризиса.

Региональные перспективы

Экономические перспективы на ближайшие годы постепенно проясняются. Риски роста турбулентности пока наиболее сильны в бюджетной сфере. Российские регионы вступили в острую фазу нового кризиса с разбалансированными бюджетами и огромными долгами и при этом не могут рассчитывать на поддержку из федерального бюджета в сопоставимых с 2009 г. объемах, когда трансферты были увеличены на треть. Регионам приходится адаптироваться к этим изменениям, сокращая расходы бюджета, в том числе социальные, и занятость в бюджетном секторе. Темпы спада инвестиций пока невелики, но средне-и долгосрочные последствия будут тяжелыми – в виде затяжной стагнации. Риски нового промышленного спада умеренные, в этом секторе более вероятна длительная стагнация, а для отраслей ВПК – спад после 2016 г. Усиливаются риски сокращения занятости в секторе рыночных услуг и бюджетном секторе, но они все же умеренные с учетом смягчающих демографических факторов.

География рисков разная, хотя кризис ударяет и по развитым, и по менее развитым регионам. Российский Юг с более высоким потенциалом продовольственного импортозамещения пройдет этот кризис легче. Ниже риски кризиса и для регионов экспортной специализации, двукратная девальвация рубля снизила издержки для компаний-экспортеров. Более устойчивы ведущие нефтегазодобывающие регионы, даже при низких ценах на нефть и газ. Для регионов металлургической и угольной специализации с высокой долей экспортируемой продукции перспективы хуже из-за продолжающегося падения мировых цен и спроса. Тем не менее, развитые регионы, особенно с диверсифицированной структурой экономики, имеют повышенный "запас прочности" даже при длительном спаде.

Как и в прошлые кризисы, сильнее обострятся проблемы в неконкурентоспособных регионах машиностроительной и текстильной специализации, таковых больше в Центре и Поволжье. Выше риски для инвестиционно активных регионов, которые вложили бюджетные и заемные средства в развитие инфраструктуры для привлечения инвесторов (Калужская, Калининградская, Белгородская области и др.), но не могут расплатиться с долгами из-за кризисного спада и снижения доходов бюджета. Инвестиционно активные регионы оказались заложниками федеральной политики, спровоцировавшей кризис.

На Дальнем Востоке кризис будет сильнее из-за длительного спада инвестиций. Предыдущий кризис не затронул эти регионы благодаря росту федеральных трансфертов (большинство регионов Дальнего Востока имеют повышенный уровень дотационности) и значительному росту инвестиций государства и госкомпаний в строительство восточного нефтепровода и подготовку Саммита АТЭС. Федеральные власти пытаются стимулировать приток инвестиций с помощью инструментов, обеспечивающих льготный режим для инвесторам. В их числе "территории опережающего развития", свободный порт Владивосток, в зону которого входят 14 муниципалитетов Приморского края, готовятся предложения по использованию режима свободного порта в муниципалитетах других дальневосточных регионов. Однако сработают ли эти механизмы в условиях изоляции России – большой вопрос.

Для слаборазвитых республик с самым высоким уровнем дотационности главный риск – снижение помощи из федерального бюджета. В первом полугодии 2015 г. были существенно снижены трансферты Тыве и большинству республик Северного Кавказа, кроме Дагестана и Карачаево-Черкесии. Пока непонятно, продолжится ли сокращение трансфертов или федеральные власти прекратят эту политику из-за высоких рисков негативных последствий. Сохранение занятости в бюджетном секторе слаборазвитых республик необходимо для политической стабильности вследствие минимума иных легальных рабочих мест. Высокая занятость в неформальной экономике создает дополнительные проблемы в виде более сильного спада доходов населения, снижения трудовых миграций (отходничества) из республик Северного Кавказа в другие регионы страны. Тем не менее, стратегии выживания на основе межсемейной поддержки и натуральных доходов от личного хозяйства помогут пережить и этот кризис. Архаичная модель выживания типична не только для слаборазвитых республик с жесткими барьерами развития, но и для сельских периферий всей России.

Особенность этого кризиса в том, что он будет более жестким для крупнейших городов с наиболее развитым сектором рыночных услуг и значительной долей среднего класса. Большинство жителей крупных городов занято в секторе услуг (в Москве – 78%), там же сконцентрирован и малый бизнес, который наиболее развит в крупнейших городах. Девальвация рубля, санкции и сокращение нефтяной ренты сильнее бьют именно по сектору рыночных услуг. Снижение доходов и платежеспособного спроса населения уже привело к сжатию услуг и сокращению занятости в туристическом бизнесе, банковском секторе и др. Рыночные услуги концентрируются в крупных городах, поэтому возрастают риски массового высвобождения занятых и роста безработицы. Кроме того, из-за возросшего дефицита бюджета и долга регионов идет оптимизация занятости в бюджетном секторе, особенно в социальной сфере, а учреждения этой сферы концентрируются в крупных городах-региональных центрах. Бюджетный сектор впервые перестал быть "тихой гаванью" для работников, риски увольнений сопоставимы с сектором рыночных услуг.

Предыдущие кризисы показали, что рынок труда федеральных городов, городов-миллионников и других крупных региональных центров наиболее диверсифицирован, поэтому риски роста безработицы меньше. Но сейчас они повышаются из-за того, что кризис будет длительным. Многим придется соглашаться на рабочие места с более низкой оплатой труда, что приведет к значительному снижению уровня жизни образованного населения крупнейших городов, относящегося к среднему классу. Для Москвы дополнительным негативным фактором станет сокращение притока мигрантов, арендующих жилье в столице. "Серый" рынок аренды, обеспечивающий многим москвичам рентные теневые доходы, сжимается. Кроме того, население крупнейших городов потребляло больше импортных товаров и зарубежных услуг – рекреационных, развлекательных, учебных, медицинских, поэтому девальвация рубля для него более болезненна.

Кризис ухудшает не только уровень жизни и структуру потребления значительной части населения Москвы, С.-Петербурга и других крупнейших городов России, но и образ жизни. Стратегии развития будут замещаться стратегиями выживания. Это не просто снижение уровня жизни, а негативная трансформация образа жизни, резко ухудшающая социальное самочувствие. Образованное крупногородское население имеет больше возможностей и ресурсов для адаптации, но они не беспредельны. Политическая ситуация в стране и масштабы экономических потерь образованного крупногородского населения с более высокими доходами формируют два вектора. Во-первых, усиливается фрустрация и апатия, уход во "внутреннюю эмиграцию", как это было в советское время. Во-вторых, часть самых конкурентоспособных и активных жителей выбирает реальную эмиграцию. Россия опять теряет человеческий капитал, но для властей это благо – эмиграция наиболее конкурентоспособного населения снижает потенциал политического протеста в крупных городах. Он и без того невелик – при высоких издержках борьбы за изменение политической системы и неопределенности результата этой борьбы подавляющее большинство выбирает индивидуальные стратегии адаптации к ухудшающимся условиям жизни, а не коллективные действия.

Политика властей: ловушка плохих институтов

Риски усиления турбулентости обусловлены не только экономическим спадом. Не менее важны институциональные факторы, в том числе политика властей. На федеральном уровне в самом общем виде можно выделить два противоположных вектора: антикризисную политику (достаточно жесткую монетарную политику ЦБ и попытки Минфина сбалансировать бюджет путем экономии расходов и изъятия доходов нефтегазового сектора) и политику наращивания расходов на оборону и органы безопасности, а также на поддержку отраслей экономики ("силовики", Минпром, Минсельхоз и, частично, Минэкономики). Пока в этой борьбе явного победителя нет. Роль арбитра, принимающего важнейшие решения, как правило, компромиссные, выполняет только президент, что позволяет как-то сохранять баланс в элите. Но этот баланс очень неустойчивый, в условиях сжатия финансовых ресурсов усиливается "война всех против всех" с непредсказуемыми последствиями для развития страны, но с вполне предсказуемыми последствиями дальнейшего разрушения институтов и системы сдержек и противовесов.

Кроме того, медленный кризис, переходящий в длительную стагнацию, не стимулирует осознания его реальных причин и принятия решений по модернизации институтов. Вместо этого происходит постепенное привыкание к худшему, что типично и для властей всех уровней, и для населения. Для властей характерен также синдром ожидания лучших времен, который сопровождается усилением борьбы за финансовые ресурсы государства и всех форм лоббизма (rent-seeking).

Несмотря на то, что новый кризис иной по генезису и динамике, федеральные власти используют старые рецепты антикризисной политики: активные меры по поддержке занятости, субсидии и другие формы поддержки крупных предприятий из списка стратегических. Они малоэффективны при длительном кризисе, обусловленном в основном не внешними конъюнктурными факторами, а внутренними причинами – исчерпанностью старой модели роста за счет сырьевой ренты при высоких институциональных барьерах развития. Неадекватные антикризисные меры пока не так существенно сократили финансовые "запасы" государства на фоне роста оборонных расходов, но при длительном кризисе их негативное влияние будет сильнее.

На региональном уровне можно выделить несколько дополнительных факторов риска:

• Длительное отсутствие конкуренции в форме выборов снизило качество региональной элиты, большинство губернаторов были назначены на свои посты благодаря лоббизму федеральных элитных групп по критерию лояльности, а не профессионализма. Главы многих регионов обладают невысокими управленческими компетенциями, не имеют навыков публичной политики и не умеют общаться с населением, в отличие от прежних "губернаторов-тяжеловесов". В кризисных условиях риски управленческих ошибок нарастают, что может привести к дестабилизации в наиболее проблемных регионах. Но у федеральных властей всегда есть способ снизить политическое напряжение путем смещения и наказания руководителей регионов и городов, эта модель уже опробована в 2015 г. для демонстрации имитационной борьбы с коррупцией. Вполне понятно, что за кризисные проблемы будет нести ответственность не федеральный центр, а региональные власти, заранее назначенные "козлами отпущения".

• Основным способом адаптации к кризису стали простые ситуативные решения: федеральный центр и регионы "рубят" расходы – инфраструктурные и, в нарастающей степени, социальные. Это увеличивает риски в первую очередь для региональных властей, поскольку на регионы приходится 70-80% всех расходов на образование и здравоохранение и свыше половины расходов на социальную защиту населения (без учета трансфертов Пенсионному фонду из федерального бюджета). Пока политика сокращения социальных расходов проводится постепенно, шаг за шагом, что позволяет уменьшить негативную реакцию населения. Но даже при более резком сокращении сети и финансирования здравоохранения и образования протестная активность населения будет минимальной, как показал пример политики властей Москвы в 2014-2015 гг. В большинстве регионов политика "оптимизации" проводится пока более аккуратно, прежде всего за счет небольших по численности групп населения (расходы на дорогие лекарства для больных орфанными заболеваниями, ВИЧ-инфицированных и др.), а также низкоресурсных и территориально рассредоточенных групп (сельское население). С большой вероятностью это позволит и дальше держать ситуацию под контролем и минимизировать масштаб протестов.

Выводы: риски турбулентности

Предсказать будущее невозможно, но в пределах среднесрочного прогноза можно выделить ряд тенденций, которые будут определять невысокие риски турбулентности в социально-экономической сфере и в региональном развитии:

• Инерционностьроссийского пространства крайне велика, она сама по себе является фактором смягчения турбулентности. При ухудшении социально-экономических параметров инерция пространства способна их отчасти демпфировать. Та же самая инерция в сочетании с плохими институтами и низкой инвестиционной привлекательностью препятствует реализации заявленного "поворота на восток" в развитии страны, что означает отсутствие реальной альтернативы сложившемуся географическому разделению труда с ориентацией торговых потоков на ЕС и высокую вероятность провала геополитических игр российских властей. С высокой вероятностью сохранится и сложившаяся дифференциация в уровне развития регионов, однако она в минимальной степени будет влиять на политику региональных властей: в российских институциональных условиях наличие бюджетных ресурсов и более высокий уровень развития не обеспечивают большей "свободы рук" в управлении регионами и большего влияния регионов на принятие решений.

• Рост зависимостиот федерального центра для всех регионов России усилится из-за повышения зависимости от бюджетных кредитов, непрозрачного перераспределения бюджетных ресурсов (трансфертов), но главное – от общего роста неопределенности в правилах игры. Будет усиливаться оппортунизм региональных элит и борьба каждого региона за бюджетные ресурсы, что снизит и без того минимальные возможности горизонтальной интеграции для реализации общих интересов. Выстроенная властная вертикаль также препятствует горизонтальной интеграции (горизонтальные контакты губернаторов без санкции полномочных представителей президента в федеральных округах считаются предосудительными). Как следствие, децентрализация возможна только в виде переноса на регионы ответственности за результаты управления, но не финансовых ресурсов и самостоятельности в принятии решений. Это приведет к ее большему оппортунизму региональных властей и "войне всех против всех" при дележе сжимающихся федеральных финансовых ресурсов. При таких институциональных условиях победители известны заранее – это регионы, способные безнаказанно шантажировать федеральную власть ростом рисков нестабильности (например, Чечня и Татарстан).

• Население способно адаптироваться к снижению уровня жизни с помощью привычных стратегий выживания в сельской периферии и в небольших городах, деградации моделей потребления в крупных городах (возврату к модели выживания вместо модели развития на основе модернизации образа жизни) и роста масштабов утечки мозгов (эмиграции наиболее конкурентоспособного населения).

• Низкая вероятность социально-экономических протестов вследствие низкого уровня безработицы, широкого распространения механизма неполной занятости, адаптации населения к снижение доходов путем стабилизации потребления на более низком уровне.

Таким образом, наиболее вероятный прогноз - длительная стагнация без масштабных протестов населения и без активизации региональных элит. Россия вступила в период, который можно охарактеризовать как "болото". В географической науке болото считается устойчивой экосистемой… С учетом огромной инерции российского пространства вариант стабильности в виде "болота" выглядит основным прогнозом социально-экономического развития, но с совершенно непонятным сроком длительности.

"Запас прочности" существующей системы невозможно просчитать. В случае ослабления центральной власти Россию, скорее всего, ждет не дезинтеграция, а феодальное "окукливание" регионов с сохранением жесткой вертикали власти внутри них, поскольку баланс сдержек и противовесов в виде конкуренции глав регионов и крупных городов-муниципалитетов разрушен. Со временем он будет восстанавливаться вследствие концентрации экономических ресурсов и бизнес-групп в крупных городах, объективных противоречий интересов, но в разных регионах с разной скоростью.

Даже в случае сильного роста турбулентности распад страны маловероятен по многим причинам, которые отличают современную Россию от СССР конца 1980-х. Выделим важнейшие:

Отсутствие макрорегиональных структур, обладающих одновременно политическими, финансовыми и экономическими ресурсами, сформированной идентичностью (этнической или макрорегиональной). Федеральные округа таковыми не являются, поскольку не контролируют функции экономического управления и финансовые ресурсы.Многочисленность субъектов РФ, власти которых обладают индивидуальными навыками жесткой борьбы за федеральные финансовые ресурсы и преференции, способностью оппортунистической адаптации к меняющимся критериям оценки эффективности/лояльности при отсутствии институтов и практик горизонтальной интеграции. Для горизонтальной интеграции необходим значительно более высокий уровень доверия и способность к компромиссам, такая культура появится в России очень нескоро.Очень высокие различия регионов в уровне экономического развития и налоговой базе, они превращают менее развитые регионы (более четверти субъектов РФ) в получателей трансфертов, зависимых от федеральной власти, что обеспечивает федеральной власти возможности манипулирования и контроля.

Прогноз в условиях очень высокой неопределенности – крайне неблагодарное занятие. Однако вектор развития страны очевиден – довольно длительная стагнация вплоть до исчерпания финансовых ресурсов и последующий крайне болезненный переход со сменой базовых институтов в неопределенном направлении, но с большой вероятностью ухудшения. Достигли ли мы экономического и институционального дна и «постучат ли снизу» – главный вопрос для страны на перспективу. И на него пока нет ответа.

Наталья Зубаревич – директор региональной программы Независимого института социальной политики

Версия для печати