12.11.2015 | Борис Макаренко

Российская политическая система: устойчивость цугцванга

Основное противоречие в российской политической системе – между ее ориентацией на поддержание стабильности как в элитах, так и отношениях в обществе и нарастающими симптомами ее неэффективности, напряжениями в элитах и депрессивными настроениями в обществе.

Такое утверждение не означает, что российская политическая система абсолютно ригидна и лишена «маневра». Она сложилась в России после 2003 г., уверенно работала в период экономического подъема до 2008 г., а затем смогла справиться с достаточно сильными потрясениями: экономическим кризисом 2008-2009 г., массовыми протестами 2011-2012 гг., снижением популярности в 2013 г. и до сих пор сохраняет высокий уровень политической стабильности в условиях экономического спада и снижения уровня жизни россиян в 2014-2015 гг.

Однако успехи в антикризисной стабилизации достигались за счет субъективных факторов и накопленных резервов, с минимальными институциональными подстройками. Политическая система по-прежнему настроена на воспроизведение стабильности и лишена внутренних мотивов и стимулов к развитию. Истощение «запаса прочности» и затяжная экономическая стагнация ставят ее перед практически непреодолимыми вызовами.

В сравнении с другими известными в мире «недодемократическими» и застойными системами российская обладает более высоким «запасом прочности»: его обеспечивают «загашник» экспортных доходов, достаточно профессиональная бюрократия и развитые силовые структуры, патерналистское большинство в населении, не привыкшее «наказывать» правителей за снижение уровня жизни, и главное – харизматическое персоналистское лидерство, обеспечивающее политическому режиму высокую легитимность.

Зато российская политическая система лишена динамики и способности к развитию: правящая элита недооценивает долгосрочные риски, а от краткосрочных считает себя застрахованной. Это не «Титаник», который рискует напороться на айсберг, не бьющийся с неравной силой «Варяг», а самотоп - ржавеющая посудина, у которой рано или поздно разойдутся швы, поскольку ее никто не ремонтирует.

Главная проблема в том, что предпосылок для изменений в политической системе, которые вывели бы ее из этого состояния, не просматривается, а потому прогнозирование ее будущего носит чисто умозрительный характер.

«Царь горы»

Политическая система России, включающая управление как экономическими, так социальными и политическими процессами, представляет собой типичную для многих переходных, в частности –постсоветских - государств модель «царя горы», описанную американским политологом Дж.Хеллманом[1]. Она подразумевает, что «ранние победители», т.е. элиты, оказавшиеся у руля в переходный период, стремятся закрепить свое доминирование в экономике, а потому тормозят развитие рыночных институтов. Эта тенденция действует с особенной силой в посткоммунистических государствах, переживших масштабную приватизацию, т.е. передел экономических активов. Максимальной же силы она достигает в странах, богатых углеводородами, т.е. там, где такая собственность дает максимальную отдачу. Поэтому не случайно, что в России пирамида держателей основных активов во власти и собственности, приобрела максимально жесткий вид.

Исследователи этой проблемы доказали, что в посткоммунистических государствах не работает модель авторитарной модернизации как в Корее или на Тайване, где ограничение политического участия становилось инструментом экономического развития и укрепления государственности. Они доказали, что политическая стабильность в этих странах не способствует реформам и что успешные реформы осуществлялись как раз в тех переходных странах, где были высокие уровни политического участия и конкуренции (т.е. там, где реально осуществлялась демократизация). Как показывают исследования, за четверть века в большинстве посткоммунистичских государств государственная состоятельность повысилась, но более выражен этот процесс был в странах, переживших демократизацию. Без таковой рост государственной состоятельности для государств – «это не столько успех стратегий автократов, … создающих институциональные условия для развития своих государств-доменов в долгосрочной перспективе, сколько следствие наличия в их распоряжении значительных ресурсов от продажи нефти и газа»[2]. Характерно, что наибольших успехов в развитии государственной состоятельности из «недодемократий» добился Казахстан, последовательно занимавшийся структурными реформами – только эта страна хоть чем-то напоминает «благодельные автократии» типа Сингапура или Омана.

Причину такого тупика усматривают в том, что «разные стороны функционирования государства и жизни общества все больше определяются не достраиваемой и усиливающейся системой институтов, а решениями властей разных уровней, неформальными договоренностями, коррупцией, непоследовательными государственными программами, проектами и т.п.»

В середине прошлого десятилетия, на пике экономического роста и повышения благосостояния большей части населения, российская власть упустила возможность для критических структурных реформ – создания институциональных стимулов для развития частного предпринимательства, адресной системы социальной защиты, реформ ЖКХ, пенсионной системы, тем более – развития многопартийности и конкурентной электоральной политики. Тогда была возможность компенсировать издержки адаптации за счет прираставшего общественного богатства. «Вставший на ноги» частный бизнес и появившийся в стране новый средний класс не были интегрированы в «провластную коалицию» - власть не захотела делиться с ними активами и прислушиваться к их требованиям.

Напротив, именно тогда сложились основные несущие конструкции нынешнего режима:

• Приоритет развитию крупных государственных корпораций и крупного частного бизнеса, который лишен политических амбиций и признает доминирование государства;

• Принцип «друзьям – всё, остальным – закон»: приоритет в доступе к государственным ресурсам получали бизнесы, принадлежащие близким к власти людям. Остальной же бизнес жил в условиях разнообразных коррупционных схем, под угрозой «силовых наездов» и т.п. Принципы верховенства права, неприкосновенности собственности и честного арбитража заменялись «ручным управлением» и произволом сильного.

• Воспроизведение этой модели на более низких «этажах» экономики – на уровне региона, города, отрасли.

• Опора на патерналистские слои населения, обильная, но безадресная система социальной помощи, отказ или промедление с реформами образования, здравоохранения, социальной защиты, пенсионной системы.

• Жесткое ограничение политической конкуренции: фактический запрет на образование новых партий, зажим партий либерального толка, жесткое регулирование спонсорства партий со стороны бизнеса. Главным объектом «зажима» были не антагонисты власти (например, КПРФ), а напротив, те силы, которые могли бы претендовать на встраивание во «властную пирамиду».

Ценой этой «победы», создания ситуации «царя горы» стало лишение политической системы каких-либо внутренних драйверов, способных повести страну в современность. Вместо модернизационной коалиции сложилась антимодернизационная.

Две легитимности власти

В режимах, подобных российскому, имманентно присутствует угроза падения. Демократический режим легко переживает смены власти, если граждане недовольны ее курсом: приходят другие политики, меняющие конкретные параметры курса, но сохраняющие все конституционные основы и институты. Угроза краха демократии, как считают современные политологи, ничтожно мала для стран с определенным уровнем зажиточности[3]. Тоталитарные, жесткие диктатуры и султанистские монархии почти не способны к внутренней эволюции, а потому чаще всего падают в результате переворота или со смертью диктатора или султана.

«Недодемократические» же режимы не лишены способности к эволюции, но риск падения у них тем выше, чем ниже представление общества о легитимности такой власти. Такое представление складывается из разных составляющих, но ключевыми представляются два элемента:

• Социально-экономическая легитимность: способность власти удовлетворять запросы общества, как на материальные, так и на общественные блага. Эта составляющая в России снижается уже нескольких лет. Предпосылок для перелома этого тренда в ближайшие годы не предвидится: экономика будет колебаться между застоем и рецессией, неспособной дать государству ресурсы для удовлетворения этих потребностей, не будет и подъема частной инициативы.
  

• Символическая легитимность: представление о силе национального лидера и его соответствии общественному запросу. По этому параметру при В.Путине власть всегда оценивалась достаточно высоко, а после Крыма эта составляющая достигла максимума и удерживается на этом уровне. Он всегда расценивался как «везунчик», способный вывести страну из самых сложных ситуаций, со временем стал главным символом единства нации и страны. Возвращение Крыма создало репутацию победителя не только Президенту – победителями почувствовали себя большинство россиян, включая и тех, кто не голосовал за В.Путина за два года до этого. Эйфория от победы быстро сменилась чувством «осажденной крепости», но на доверии Президенту и готовности сплотиться вокруг него это никак не сказалось. Более того, это чувство снижает ожидания граждан по части социально-экономической легитимности: в осажденной крепости не ждут обильных пиров, довольствуются скудной пайкой пищи и воды и не бунтуют против коменданта.

Как следует из наблюдений социологов, оценки россиянами «политики вообще» близки к оценкам внешней политики, т.е. о власти судят по «символической» составляющей легитимности. Более того, как следует из этого графика, «крымский фактор» резко поднял и одобрение социальной и экономической политики почти на весь 2014 г. (когда объективные показатели благосостояния были стабильны на уровне не выше 2013 г.), и лишь обвал рубля в конце прошлого года переломил тренд на понижательный. На даже сейчас удовлетворенность социально-экономической политикой существенно выше, чем в конце 2013 г., хотя объективные показатели экономики и доходов населения существенно просели с тех пор).

Противоречие между этим двумя составляющими легитимности будет усиливаться и дальше. Его выходу на поверхность препятствует высокая персональная легитимность В.Путина и режим «осажденной крепости» (даже если мы и совершаем «вылазки» на сирийском направлении). Не исключено, что в следующем году избирательная кампания привлечет внимание общества к «земным» проблемам внутренней политики, и это уронит социально-экономическую составляющую легитимности. Но из этого нельзя делать вывод об автоматическом обрушении и второй – символической – составляющей, которая, по всем признакам, остается приоритетной для большинства россиян, а потому удерживает на достаточном уровне и общую легитимность режима.

«Оптимизация» как эрзац развития и реформ

Как указывалось выше, при всей «заточенности на стабильность» режим неоднократно демонстрировал способность к адаптации к новым условиям и вызовам. Политическая система переживала не развитие, а скорее оптимизацию без изменения основных характеристик и институтов. Оптимизация включает в себя частные изменения в «либеральную сторону» там, где это не создает угрозы стабильности системы, и ужесточение на тех направлениях, где видится угроза этой стабильности.

Либерализация

«Либерализация» в современном режиме – не системная политическая линия. Таковой она казалась в начале 2012 г., однако «после Крыма» «либерализация» свелась к инерционному развитию прежних либеральных шагов и «избеганию худшего» в экономической политике.

В госуправлении экономикой имеют место попытки «оптимизационных реформ»:

• В долгосрочной экономической политике режим пытается «сдержать бюрократию». Соответствующий «майский» (2012 г.) указ Президента предусматривает реализацию дорожных карт по повышению места России в рейтинге Всемирного Банка «The Ease of Doing Business». Заданный указом промежуточный итог почти достигнут (51-ое место при плановом 50-ом в 2015 г.), однако Правительство столкнулось с глубоко укорененными бюрократическими интересами, сопротивлявшимися даже умеренным технократическим реформам: сильнейший из отраслевых интересов – таможня – так и не позволил добиться прогресса по одному из ключевых показателей индекса (Россия остается по этому показателю на 170-м месте). Эффект от этого прогресса в любом случае будет смазан, поскольку облегчение субъективных условий ведения бизнеса пришлось на время экономического спада, особенно в сфере торговли и услуг, где доля малого и среднего бизнеса особенно заметна. Как видно из графика, в годы экономического подъема эти условия, напротив, резко ухудшались, т.е. развиваться бизнесу мешала нараставшая «бюрократическая рента».
  

• Государство избегает искусов перейти к «мобилизационной модели», понимая катастрофические последствия подобных шагов. Напротив, с конца 2014 г. оно дает «послабления» бизнесу: неувеличение налогового бремени, налоговая амнистия и т.п. Однако, как и в прошлые годы, об подлинных институциональных реформах (верховенство права, защита прав собственности, демонополизация экономики, адресная социальная политика и т.п.) речи не идет, поэтому эффект подобных начинаний неизбежно будет ограниченным.

В социальной политике государство следует политике «тришкиного кафтана»: оптимизации и урезания расходов, однако старается делать это постепенно и выборочно, чтобы минимизировать рост социальной напряженности. «Оптимизация» в сферах здравоохранения и – в меньшей степени - среднего образования – пока вызывает лишь ограниченные напряженности. При инерционном развитии ситуации власть сумеет избежать острой социальной напряженности в предвыборный период, более того – возможно, даже накопит резерв для предвыборных популистских мер (типа второй индексации пенсий в середине 2016 г.).

В политической сфере с 2012 г. власть сменила политику жесткого зажима электоральной конкуренции более гибкими механизмами манипуляции: вернулась многопартийность, появилась весьма умеренная конкуренция. Угроза делегитимации выборов (грубые зажимы и подтасовка результатов голосования) воспринимаются властью как большая опасность, чем некоторое оживление предвыборной борьбы. Губернаторские выборы и возвращение в федеральный парламент депутатов-одномандатников несколько улучшают публичную политику – все это служит частичному восстановлению «обратной связи» власти с обществом, создает «клапаны для выпуска пара». Но «нового качества» конкуренции и новых реальных партий за четыре года такой политики так и не появилось.

Инерция и реакция

В то же время, российская политическая система последовательно страхует себя от двух видов рисков: расколов или, по крайней мере, потери управляемости внутри лояльной элиты и появление реальной оппозиции со стороны модернизационно настроенной части общества.

В своей совокупности эти меры призваны защитить монополию «царя горы» - властной пирамиды властно-собственнических отношений - от попыток передела влияния изнутри и раздела этого влияния с новыми общественно-политическими силами.

Таким образом, можно говорить о рестриктивных мерах как для «своих», так и против «чужих».

«Дисциплина для своих»

• Жесткое ограничение внутриэлитной конкуренции. Правящая элита живет по законам четкой иерархии: любая амбиция должна быть согласована с вышестоящими инстанциями. В этой логике проходят выборы губернаторов: фаворит на них – тот, кто сидит в губернаторском кресле (хотя бы в ранге «и.о.»), остальные кандидаты пропускаются через «муниципальный фильтр», который не пропустит «бунтаря». Победа коммуниста С.Левченко – исключение, лишь подтверждающее общее правило (он был сочтен «приемлемым» на посту губернатора Иркутской области). В ряде регионов, где риск конкуренции местной элиты виделся угрожающим для стабильности, выборы губернаторов были заменены фактическим назначением (республики Северного Кавказа, Крымский федеральный округ, автономные округа Тюмени). В свою очередь губернаторы получают контроль над местными властями, особенно в региональных центрах: там почти повсеместно отменены выборов мэров, более подконтрольными региональной власти становятся все органы местного самоуправления.

• Жесткий контроль бюрократии над «партией власти». На местах структуры «Единой России» практически полностью подчинены региональной администрации. Формирование депутатского корпуса всех уровней фактически отдано под их контроль, и лишь в предельных случаях (игнорирование губернатором-«варягом» интересов местных элит) наблюдаются «бунты», как это произошло в нынешнем году в Самарской и Нижегородской областях.

• «Короткий поводок» для лояльной оппозиции: парламентская оппозиция (особенно – ЛДПР и «Справедливая Россия», в меньшей степени КПРФ и непарламентское «Яблоко») оказываются все более зависимыми от власти по двум причинам: власть во-первых, доминирует во всех повестках дня – «патриотической», «социальной», «патерналистской», при «крымском консенсусе» все парламентские партии поддерживают власть по центральной для общественного мнения – внешнеполитической – тематике. «Либеральная повестка» маргинализирована и становится объектом нападок со стороны как власти, так и парламентской оппозиции. Во-вторых, при сильном «административном ресурсе» на выборах для этих партий важно свободное участие в региональных и местных кампаниях (включая эпизодические и согласованные с властью «победы» в отдельных регионах) – а ценой за это является «управляемость» в федеральном парламенте.

• Выращивание «лояльного гражданского общества»: власть активно создает и развивает созданные ею самой или «кооптированные» структуры гражданского общества – от общественных палат и общественных советов при органах власти до «социально ориентированных» НКО и псевдоправозащитных и детских организаций, стремясь создать противовес независимому гражданскому обществу. Государственное финансирование таких организаций расширяется, возможно и введение новых льгот для организаций «повышенной социальной полезности»,

«Жесткая рука» для чужих

• Создание мощной машины государственной пропаганды – против Запада и «пятой колонны». Как свидетельствуют различные исследователи, было бы упрощением сводить причину высоких рейтингов власти и доминирования «лоялистских» настроений к засилью телевизионной пропаганды: об этом свидетельствует хотя бы низкий спрос в обществе на альтернативные источники информации, доступные куда легче, чем в советские времена, когда приходилось «ночью слушать Би-Би-Си». Однако пропаганда способствует установлению в обществе «отчетливого умонастроения» - так политологи называют механизмы идейной мобилизации современных авторитарных государств, пришедшие на смену машинам жестких идеологий.

• Жесткое «полицейское» подавление оппонентов, признанных наиболее опасными. Таковыми власти видятся М.Ходорковский и А.Навальный как фигуры, способные оказывать влияние и обладающие коммуникативными ресурсами. С подачи «силовой» составляющей режима, они третируются не как политические оппоненты, а «нисповергатели», а потому им и их прямым сторонникам путь в партийно-парламентскую политику перекрывается максимально жестке.

• Маргинализация «России-1». Такое название в известной трактовке Н.Зубаревич имеют крупные российские города, в которых высока доля «граждан, а не подданных», т.е. людей, свободных от патерналистистских настроений и склонных принимать самостоятельные решения в политическом поведении. За последние годы предпринят целых ряд шагов по ограничению возможностей их политических действий. С одной стороны, это ужесточение законодательства о митингах, с другой – отмена прямых выборов мэров почти всех крупных и средних городов, «выдавливание» из политики М.Прохорова и его партии, которая набирала популярность именно в городах, наконец, нарезка одномандатных округов на выборах Думы в 2016 г. таким образом, что все крупные города (кроме Москвы и Петербурга) окажутся разрезанными на несколько частей, т.е. в каждом округе избиратели-горожане будут «уравновешены» сельскими жителями. Так власть стремится предотвратить проявление особой политической позиции модернизационно настроенной части российского населения.

Обуздание гражданского общества и Интернет среды. Политические партии – как старые, так и новые – не воспринимаются режимом как серьезная угроза: это «вертикальные структуры», для управляемости которых достаточно иметь контроль над федеральной верхушкой. Над «сетевыми» же структурами гражданского общества прямой контроль невозможен; к тому же главная угроза делегитимации режима исходит именно «с улицы», от действий гражданского общества по модели «Болотная-2011». Отсюда – все ужесточающийся закон об иностранных агентах, право на неограниченные проверки НКО, ужесточающийся контроль над Интернетом как потенциальным каналом быстрой и массовой мобилизации протестных действий и критики власти.

«Цугцванг» системы

На сегодняшний день сложившийся политический режим выглядит вполне стабильным и способным справиться с «рутинной депрессией». «Резервы терпения» в обществе также весьма высоки. Однако уже в среднесрочной перспективе риски неизбежно будут нарастать. В российской политике сложилась ситуация, похожая на шахматный цугцванг. Положение кажется стабильным, но каждый следующий ход ее ухудшает, а не делать хода нельзя: в шахматах просто упадет флажок и пассивному игроку засчитают поражение. В реальной жизни – страна потеряет конкурентособность в экономике, качестве человеческого капитала, а в конечном счете – и в способности защититься от внешних угроз.

Для сторонников «статус кво» политическая система хороша тем, что «фиксирует стабильность», а вопросы развития страны вообще не приоритетны: оно мыслится либо как продолжение «рентной экономики», либо как вариация «госкапитализма», при котором определяющую роль в экономике играет государство – через госкомпании, доминирование крупных государственных банков, жесткий контроль над крупным частным бизнесом и «выдаивание» среднего и малого бизнеса в пользу государства – будь то в виде легальных изъятий налогов или коррупционной ренты.

Внутри системы есть «модернизаторы», осознающие тупиковость этого курса (в основном – в финансово-экономическом блоке, возможно, среди губернаторов, которые «на своей шкуре» чувствуют нарастающие риски), однако они вынуждены встраиваться в общий курс, т.к. и Президент, и доминирующие во властной пирамиде игроки (силовики, лобби ТЭК и ВПК и госкорпораций) настроены на сохранение инерционного курса.

Перечислим характеристики режима, порождающие риски. Этот режим:

• Лишен возможностей как экономико-технологической, так и политической и культурной модернизации. Он «неповоротлив»: разворот к курсу на развитие невозможен («царь слетит с горы»).

• Принял предельно персоналистский характер: на лидере «завязаны» все отношения как элит, так и общества. Общество лояльно не власти как таковой, а единственному носителю «символической легитимности» - Президенту страны.

• Лишен механизмов преемственности. Высокая символическая легитимность не «передается по наследству». приведем несколько хромающее сравнение: авторитет Л.Брежнева был рожден его долгим пребыванием у власти, Ю.Андропова – надеждой на «очищающие перемены» (не обсуждая, насколько эти надежды были оправданы), но попытка передать эту легитимность безнадежно больному К.Черненко уже выглядела фарсом.

• Почти не имеет «социальных лифтов» ни в экономике (где доминирует «блатной капитализм), ни в политике (где подавляется не только реальная оппозиция, но и внутриэлитная конкуренция).

• Опирается на «подданных-патерналистов», не умеет и не хочет иметь дело с «критичными гражданами». Российский режим не решился на модернизационные реформы ни в период экономического подъема, ни при президентстве Д.Медведева, когда казалось, что экономический кризис вынудит власть к каким-то переменам. Увеличение «социальных раздач» в период того кризиса породил у патерналистов ощущение, что в тяжелое время власть должна увеличивать, а не сокращать помощь населению: к «затягиванию поясов» общество не готово и реагирует на сокращение доходов не протестами, но фрустрацией и депрессией.

• Минимально чувствителен к выборам: «большие решения» принимаются вне парламентско-партийной сферы. «Оттуда» перемены не придут, а бюрократическая вертикаль к переменам не готова.

Ближайшие и среднесрочные перспективы

Практически все наблюдатели согласны, что на обозримое будущее Россию ждет медленная рецессия в экономике, но с низкими рисками социальных взрывов и устойчивостью в политической системе. С учетом этого допущения очертим ближайшие перспективы политической системы.

Думские выборы 2016

Пока – практически год с начала откровенного спада в экономике и доходах граждан – рейтинг партии власти сохраняет завидную стабильность. Не исключено, что в оставшееся до выборов время воспроизведется сценарий 2011 г.: нарастание раздражения общества, снижение рейтинга «Единой России». Однако – как и в 2011 г. – «благоприобретателями» этого процесса станут привычные партии парламентской оппозиции. Новых игроков «федерального калибра» за последние четыре года так и не появилось. Нет оснований утверждать, что воспроизведется острый протест городского среднего класса: трудно найти аналог раздражителя, которым 4 года назад стало известие о возвращении на высший пост В.Путина, а избирательная система за это время стала более гибкой.

В связи с этим можно прогнозировать, что:

• Власть сохранит лояльное большинство в Государственной думе, протесты против результатов будут незначительными.

• Снижение результата «Единой России» вероятно, но в оппозиции будут «заседать» привычные партии. Они могут несколько «осмелеть в критике», но управляемость оппозицией сохранится.

• В большинстве одномандатных округов победят лояльнее власти кандидаты. Восстановится «элитный торг» с лояльным, но более автономным большинством в Думе: на смену «голосованию по команде» придет торг и уговаривание. Этим навыком Кремль неплохо владел в первых трех созывах Думы (до 2004 г.), теперь его придется осваивать заново.

Президентские выборы 2018 г.

Вероятность смены лидера страны на президентских выборах ничтожно мала. Российский политический режим становится все более персоналистским: вся легитимность власти построена на фигуре В.Путина. Замена его даже на лояльного преемника чревата риском дестабилизации «царя горы» – всей властной пирамиды.

Безальтернативность и страхи утраты стабильности плюс эффект «осажденной крепости» гарантируют переизбрание действующего президента. Круг его конкурентов на сегодняшний день не известен, но, скорее всего, ограничится «знакомыми всё лицами» Г.Зюганова, В.Жириновского и С.Миронова, с возможным возвращением Г.Явлинского.

Борис Макаренко – председатель правления Центра политических технологий

[1] Hellman J. (1998). Winners Take All. The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions. - World Politics, vol. 50, no. 2.

[2] Мельвиль А. Ю.Стукал Д. К.Миронюк М. Г.«Царь горы», или почему в посткоммунистических автократиях плохие институты. «Полис» № 2 2013

[3] Przeworski A., Limongi F. Modernization: Theories and Facts // World Politics. 1997. Vol. 49. № 2. P. 155–183.

Версия для печати