09.08.2001 | Алексей Зудин

Режим консультаций

Еще недавно группа «Федерация» воспринималась как бледная политическая проекция Кремля в верхней палате парламента. Ее недавние предложения свидетельствуют о том, что группа начинает превращаться в значимую политическую силу. «Федерация» объявила о готовности добиваться того, чтобы бюджет-2002 рассматривался Советом Федерации (СФ) одновременно с Государственной Думой. Инициатива «Федерации» большого резонанса не получила. А зря. Существует несколько обстоятельств, которые делают ее весьма примечательной.

Сегодня бюджет сначала направляется правительством в нижнюю палату, и лишь после принятия депутатами поступает в верхнюю. Обычно у сенаторов бывает много претензий к бюджету, но поскольку они не участвуют вместе с депутатами в обсуждении проекта на начальных стадиях, то оказываются по существу перед свершившимся фактом. Предложение группы «Федерация» призвано уравнять в правах членов Совета Федерации с депутатами Государственной Думы в бюджетном процессе.

Ранее главной функцией «Федерации» было обеспечивать прохождение законопроектов, инициированных правительством и Президентом, в верхней палате. Теперь же группа «Федерации» выступает в двух новых ролях. Она берет на себя представительство корпоративных интересов губернаторов: помимо упоминавшейся инициативы, стоит вспомнить и успешное противодействие в нижней палате «поправке Надеждина», ограничивающей возможность избрания региональных боссов на третий срок. Кроме того, предложив проект изменения регламента, она предъявила претензии на власть в верхней палате. Работу над новым регламентом предполагается завершить до января 2002 г., когда в соответствии с законом закончится процесс ротации СФ. Группа «Федерация» старается заблаговременно утвердится в роли хозяйки «нового» СФ.

Как известно, «новый» СФ будет отличаться сниженным политическим весом, поскольку обладание властью в регионах и функция представительства в верхней палате будут разделены. Но если «Федерация» добьется изменения роли сенаторов в принятии бюджета, изменится и механизм законодательного процесса. Подключение членов СФ к обсуждению федерального бюджета еще до его официального внесения будет означать распространение на верхнюю палату практики работы над законопроектами в режиме предварительных консультаций (так называемое «нулевое чтение»), опробованного в период весенней сессии в нижней палате парламента.

В Государственной Думе работа над законопроектами в «нулевом чтении» утвердилась благодаря появлению нового пропрезидентского большинства. Это новое большинство отличалось двумя главными свойствами. Оно было политически разнородным (коалиция четырех фракций и депутатских групп - Единства, Отечества, Народного депутата и Регионов России) и идеологически близким. Политическая разнородность обусловила неизбежность торга при подготовке законодательства, а идеологическая близость и лояльность Кремлю способствовала тому, что торг этот не выливался в открытое столкновение между участниками. Другими словами, расширилось поле для предварительного согласования по вопросам законодательства - как во взаимоотношениях между участниками коалиции большинства, так и между фракциями и депутатскими группами в целом и Кремлем.

Исполнительная власть стала более плотно работать с Государственной Думой. Продвижение через нижнюю палату пакета реформ обеспечивалось не только усилиями нового большинства, правительства и АП. Владимир Путин лично включился в этот процесс. Его регулярные встречи с руководством думских фракций превратились в важнейшую составную часть законодательного процесса.

Повышение удельного веса предварительных консультаций и сведение к минимуму конфликтов при переходе законодательного процесса в публичную стадию в обеих палатах позволит создать своего рода «зеленый коридор» для ускоренного принятия наиболее приоритетных законопроектов Федеральным Собранием. В то же время повышение роли предварительных консультаций не только способствует превращению российского парламента в «законодательную машину».

Перспектива сокращения публичной составляющей снижает роль депутатского корпуса в законодательном процессе и Федерального Собрания - в системе государственной власти. Перемещение политической составляющей законодательной работы на кулуарные переговоры между Президентом и лидерами думских фракций способствует закреплению ключевой роли за партийно-парламентской элитой (руководством фракций, депутатских групп и комитетов) и политическому обособлению последней. Практика предварительных консультаций втягивает представленную в парламенте политическую элиту в «особые отношения» с Кремлем.

По существу, парламентские лидеры становятся третьим отрядом российской элиты, взаимоотношения с которой переводятся Кремлем в «режим консультаций». Первой стала региональная элита (через Госсовет), второй - элита бизнеса (через Совет по предпринимательству и регулярные встречи с Президентом). Все это заставляет пристальнее присмотреться к месту «режима консультаций» в жестко замкнутой на Кремль системе власти. Судя по всему, строительство такой системы вступило в новый этап. Ранее основной задачей было утверждение новой иерархии: участники лишались политической автономии и принуждались признать лидерство федеральной административной элиты. Теперь же речь идет о налаживании работы моноцентрической политической системы, что во многом достигается за счет перевода взаимоотношений с ключевыми игроками в «режим консультирования».

Итак, грядет «эпоха консультаций». Новая эпоха в принятии решений обладает многочисленными достоинствами. Она выгодно отличается от конфликтов, пронизывавших взаимоотношения элит с Кремлем и друг с другом в предыдущий период. Она приближает нас к цивилизованному стандарту. На Западе в послевоенный период система консультаций («комитетская система») превратилась в важнейшую форму связи государства и гражданского общества. Одновременно она служит и важнейшим каналом продвижения интересов в органах государственной власти.

Правда, при слабости гражданского общества «режим консультаций» по существу ограничивает политический процесс рамками внутриэлитного взаимодействия. Зато он создает для элит позитивные стимулы соблюдать «правила игры» и быть «системными», а моноцентрическую систему удерживает от авторитарного вырождения. В наших условиях это может иметь решающее значение.

Версия для печати