02.08.2001 | Борис Макаренко

Дума как конгресс

Август. Дума на каникулах. Затишье перед очередной, и весьма возможно, очень напряженной и бурной сессией. Самое время задуматься, что происходит и что будет происходить с нашей нижней палатой. Только на последней, завершившейся в июле сессии в Третьей Думе установилась та конфигурация сил, которая подсказывалась логикой политических платформ фракций: единый лояльный Кремлю центр, часто сотрудничающий с правыми, и все дальше уходящее в оппозицию левое (аграрно-коммунистическое) крыло. Весной 2001 года впервые за все десятилетие, реформаторская исполнительная власть смогла опереться на большинство в парламенте.

Ни в одной из посткоммунистических стран не было такого, чтобы парламент большую часть периода реформ стоял в оппозиции к ним: в парламентских республиках Центральной Европы и Прибалтики это невозможно по определению, в полупрезидентских (типа Болгарии, Польши или Румынии) бывало по-всякому, но и там «перманентной оппозиции» не наблюдалось, к тому же и «левые» в этих странах исповедовали лишь другую тактику реформ, но не ставили под сомнение их общий вектор. В полуавторитарных и авторитарных режимах Центральной Азии или Белоруссии парламент вообще не может быть в оппозиции. Россия же - как всегда - являла собой исключение из всех правил.

Итак, большинство сложилось и смогло в ударные сроки провести впечатляющий реформаторский пакет. Однако минувшая сессия оставила нерешенным вопрос структурной перестройки Думы, которая, казалось бы, ставится на повестку дня новой логикой ситуации.

Проект подобной перестройки был озвучен группой «Народный депутат». Суть ее предложений не сводится к идее сокращения числа комитетов и передела их председательских постов. Главное в них - перенос центра тяжести принятия решений с пленарных заседаний в комитеты. Для этого нужно, чтобы в каждом из комитетов представители четырехчленного блока «Единство - ОВР - Нардеп - Регионы» оказались в большинстве (т.е. требуется серьезная «миграция» депутатов между комитетами). Такое большинство смогло бы не только избрать председателя, но и взять под контроль весь процесс обсуждения и согласования спорных статей законопроектов. В этом случае пленарные заседания (т.е. вся Дума) просто «штамповали» бы решения, проведенные большинством через комитеты.

Такая модель привычна для развитых (особенно - двухпартийных) демократий - в частности, обеих палат Конгресса США. Она представляется логичной для новой Думы не только потому, что в ней образовалось проправительственное большинство. В более широком плане - в российской политике изменился контекст: на место политических баталий - быть или не быть закону (например, о собственности на землю) - пришел нудный торг - о цифрах, степени жесткости отдельных норм, увязках с дополнительными условиями и т.п. Для этого торга более уместен не зал общих заседаний (по-американски попросту floor), а маленькая комната с мягкими креслами. Иначе говоря, такая модель позволила бы выдавать «на гора» более качественные законы и снизить накал политических страстей.

Однако для уже сложившегося института подобная структурная перестройка подобна революции, поскольку Охотный ряд - не Капитолийский Холм, а Дума - еще не совсем Конгресс. Поэтому на пути к «модели Конгресса» возникнет целый ряд проблем.

С 1994 года в Думе господствуют даже не партии, а лидеры партийных списков (причем не обязательно оппозиционных). До последнего времени именно они решали вопросы распределения комитетских постов, повестки дня Думы, да и судьбу голосований. Поскольку таких «баронов» было много, в той или иной форме применялся «пакетный принцип». Все комитеты надо было распределить пропорционально количеству «штыков» во фракциях и группах. Это подразумевало, что:

1. Порядок работы Думы определялся коллегиально - все знали, что можно, чего нельзя, сколько голосов собирает какой проект. Можно биться за детали и единичные голоса «колеблющихся» - а большие вопросы решат большие партийные начальники.

В опросе депутатов Думы, который проводился Центром политических технологий весной 2000г., 60% депутатов высказали удовлетворение существующими «правилами игры», и лишь чуть больше четверти были настроены на их пересмотр. Уверенным большинством депутаты высказались против того, чтобы порядок работы Думы определялся ее большинством. Причем три из четырех объединений нынешнего большинства высказывались против этого, и лишь «Единство» хотело, чтобы большинство заправляло всем.

2. Комитетов должно быть много, иначе в арифметике раздела просто не свести концы с концами. Слишком много желающих рулить международными делами? Отдадим «главный комитет» опытному международнику от «Яблока», а рядом создадим комитет по геополитике - отдадим его ЛДПР, да еще выделим отдельно СНГ - для «патриотов». Все озабочены экологией? Создадим комитет по экологии рядом с комитетом по природным ресурсам и природопользованию. Хотят Аграрии определять сельскохозяйственную политику? Ну и шли бы они… в комитет по аграрным вопросам, больше туда все равно почти никто не запишется. Много комитетов - легче делить пирог.

В опросе депутатов абсолютное большинство (как во всем депутатском корпусе, так и в каждой фракции) выступало против того, чтобы все комитеты возглавляли представители большинства. Поставить своего спикера - пожалуйста, но комитеты делить - «по-честному».

3. Раз комитеты не являются «главными игроками», то можно пустить ситуацию в них почти на самотек - все равно потом на пленарном заседании партийная дисциплина возьмет свое. Пусть все записываются куда хотят (судя по опросу депутатов, лишь в 16% случаев выбор комитета был навязан фракцией, а треть депутатов даже ни с кем этот вопрос не согласовывали), а хотят как правило туда, где делят ресурсы. Даже пришлось бюджетный комитет разделить на два (жалко что ли еще один комитет создать!) Вот и пришлось «новому большинству» в пожарном порядке перебрасывать семерых «своих» в комитет по труду - раньше в него шли преимущественно левые. Из той же логики следует и безбрежное умножение постов заместителей председателей комитетов - по одному от каждой фракции, а к посту прилагается кабинет с приемной и прочими благами…

Как свидетельствует опрос депутатов, менее 40% из них регулярно имеют дело с выработанной фракцией позицией по работе над конкретным проектом (т.е. работой в комитете), тогда как под дисциплинированное голосование регулярно попадают 60% депутатов. Правда отметим, что по сравнению с предыдущими созывами партийная дисциплина и на пленарке, и в комитете повышается.

4. И, возможно, главное. Нынешняя многопартийная структура не предполагает устойчивости большинства. В сенате США «перебежка» одного сенатора вызвало полную смену власти во всей палате. У нас такое вряд ли возможно, но наше большинство ситуативно; партийную дисциплину в нем нельзя «держать» как в КПСС, а «мягкие» методы уговоров, уступок и дозированного давления еще только отрабатываются.

Анализ взглядов депутатов из «четырехчленного большиства» свидетельствует, что идеологически они вполне совместимы - это все прагматики-центристы. Однако ни в одном из четырех объединений нет внутренней убежденности в необходимости партийной дисциплины. Следовательно, потребуются сознательные усилия по ее «выковыванию».

Следует ли из вышеперечисленных проблем, что «модель конгресса» в Думе невозможна? Нет, у исполнительной власти достаточно ресурсов власти и популярности, чтобы попытаться сломать инерцию традиций и привычек и утвердить новые правила игры. Главная «ловушка» подстерегает эту модель на чуть более позднем этапе. В меньшинстве в такой «Думе-конгрессе» окажутся реальные партии - КПРФ, «Яблоко», СПС. Их сплоченность и дисциплинированность при статусе оппозиции неизбежно усилятся. Чтобы реализовать преимущества большинства, понадобится сопоставимая степень сплоченности «партии власти». Другими словами, придется строить настоящую партию. А это уже совсем другая тема.

Версия для печати