16.01.2006 | Татьяна Становая

РОССИЙСКО-УКРАИНСКИЕ ОТНОШЕНИЯ

Российско-украинские отношения в последнее время демонстрируют очень высокую динамику: еще несколько дней назад обе страны находились в состоянии жесточайшего кризиса из-за поставок газа, а 11 января президенты уже говорили о дружбе братских народов. Впервые после «оранжевой революции» появилась основа для выстраивания нормальных двусторонних отношений. Цена этого - обострение внутриполитических конфликтов в Украине. Зато теперь Виктор Ющенко может стать более пророссийским, чем его оппонент, недавний союзник России Виктор Янукович.

Газовый кризис в отношениях с Украиной стал проявлением новой энергетической политики России, которая заключается в достаточно резком переходе на прагматический подход. После «оранжевых революций» возникла потребность в новых долговременных инструментах построения отношений. На смену «особым отношениям», которые подразумевали экономически ущербные решения со стороны России в обмен на сохранение весьма призрачной и часто чисто формальной «лояльности» режимов на территории бывшего СССР, пришла новая стратегия. Она заключается в «торговле» экономическими преимуществами если не за деньги, то за те или иные активы, в которых заинтересована Россия. Россия дает понять, что переход на рыночные отношения коснется каждой страны. Тем не менее, надо понимать, что речь идет не столько об экономической стороне вопроса, сколько о том, что за хорошие отношения с Россией, за получение неких «благ» (например, более дешевого энергосырья) придется платить, и это не обязательно будут денежные средства. Также понятно, что «рыночные отношения» - это лишь некая перспектива, заданное направление, в рамках которого Россия намерена в конце концов брать адекватную, с ее точки зрения, «плату» за те или иные ресурсы.

Столь резкий переход к новой энергетической политике имеет и свои издержки. В западных СМИ поведение России в газовой войне было расценено как использование энергетического оружия в политических целях. Как следствие, газовый кризис нанес имиджевый ущерб России и «Газпрому»: западные журналисты в первую очередь винили Москву в той ситуации, которая сложилась с поставками газа в страны Западной Европы в новогодние дни. В то же время новая энергетическая политика – это и шаг к автономизации России как геополитического центра, что влечет за собой рост конкуренции и напряженности на постсоветском пространстве и неоднозначность оценок российской политики в мире. Так, 1 января Россия перекрыла Украине газ, сократив поставки голубого топлива до объемов транзита в страны Западной Европы. В течение трех дней обе страны находились в крайне напряженных отношениях. Россия обвиняла Украину в воровстве газа, а Украина Россию - в политическом шантаже. Не оставалась в стороне и Европа: многие страны говорили, что недополучают газ в нужных объемах. Компромисс был найден в ночь с 3 на 4 января: Россия предложила Украине подписать соглашение, которое позволяло обеим сторонам конфликта «сохранить лицо».

Газовое соглашение предусматривает, что поставками газа в Украину будет заниматься компания «РосУкрЭнерго» (RUE). Она будет закупать в «Газэкспорте» до 17 млрд кубометров газа по цене $230, являющейся базовой и определяемой по рыночной формуле ценообразования. С учетом колебаний цен на газ, цена может как снижаться, так и повышаться. Тем самым, «Газпром» внешне выполнил свое обещание продавать газ по рыночной цене. Украина же будет покупать газ по $95 у RUE за счет «смешивания» дорогого российского с дешевым среднеазиатским газом. И Украина в этой ситуации оказалась в выигрыше: $95 – это максимальная цена, которую готова была платить Украина.Тем не менее газовые соглашения отличаются крайне высокой степенью непрозрачности. Во-первых, это касается компании RUE, половина акционеров которой, по сути, неизвестны. 50% акций компании принадлежит «Газпромбанку», другие 50% - австрийской Raiffeisen Investment A.G, представляющей неких международных инвесторов, имена которых не называются. По данным СМИ, эти акционеры близки к известному украинскому бизнесмену Семену Могилевичу, бывшему главе «Нафтогаза» Украины Юрию Бойко. Первый находится в международном розыске. Сам факт неизвестности имен акционеров RUE является поводом для настороженного отношения к газовому соглашению и внутри России, и в Украине, и на Западе. Сама компания с 1 января 2005 года являлась оператором поставок туркменского газа в Украину: соглашение об этом было подписано президентами двух стран Кучмой и Путиным в середине 2004 года.

Во-вторых, совершенно не ясной является политика ценообразования. Дело в том, что себестоимость среднеазиатского газа на границе России и Украины и так составляет $85-$95, о чем говорил недавно глава «Нафтогаза» Украины Александр Ивченко. При этом объем продажи российского газа RUE - до 17 млрд, то есть он может снижаться до минимума. Таким образом, получается, что Украина будет получать газ по минимально возможной цене с учетом транзита. Очевидно, что суть договоренности о цене в $95 состоит в том, что в Украину будет поставляться именно российский газ по цене $95, объемы «официальных» поставок «российского» газа RUE по $230 будут минимизироваться, а сам «Газпром» будет зарабатывать здесь на формальном транзите среднеазиатского газа и делить прибыль от реализации контрактов с Туркменией с RUE. В то же время среднеазиатский газ используется на внутренние нужды на территории России.

Главный вопрос, ответ на который напрямую влечет за собой политические последствия, кто выиграл и кто проиграл в газовой войне. Если рассматривать ситуацию объективно, то ни одна сторона не добилась заявленных целей. «Газпром» в действительности не продает Украине газ по запрошенной ранее цене, а Украина может потерять часть своей энергетической независимости. Однако есть все основания полагать, что в относительном выигрыше остался именно «Газпром».

Главными достижениями «Газпрома» можно назвать, во-первых, фиксацию в соглашении ставки на транзит газа по более низкой, чем рыночная цена в размере $1,6 за 1 тыс кубометров на 100 км на пять лет. При этом Украина получает газ по цене $95 лишь в первом полугодии 2006 года. В дальнейшем ценовая политика уже оказывается зависима от манипуляций с соотношением поставок «российского» и «среднеазиатского» газа в «смеси», продаваемой RUE. Улучшение отношений с Россией позволит Украине претендовать на снижение доли «российского газа» в «смеси». Неслучайно официальный представитель «Нафтогаза» Украины заявил, что Украина вообще может обойтись без российского газа, покупая только среднеазиатский. Кроме того, на второе полугодие цена на газ для Украины становится зависима от воли лидеров среднеазиатских лидеров. По данным газеты «Ведомости», Президент Туркмении Сапармурат Ниязов намерен поднять цены на газ уже в 2006 году до $75-$85 (с нынешних $65, законтрактованных Россией). Газета также указывает, что еще не подписаны контракты с Узбекистаном и Казахстаном (они планируют поставлять газ Украины в размере 7 и 8 млрд соответственно).Таким образом, в экономической части соглашения произошла очень важная для России вещь: «отвязка» транзита от цен на газ, продаваемый Украине. Кроме того, ставка транзита не будет меняться в течение пяти лет в отличие от цен на голубое топливо.

В то же время оценивать дивиденды для «Газпрома» очень сложно. Во-первых, здесь и репутационные издержки. Во-вторых, «Газпром» будет фактически «делиться» своей потенциальной прибылью с компанией-посредником RUE, 50% акционеров которой неизвестны. RUE получит возможность экспортировать газ в достаточно больших объемах (по разным сведениям от 15 до 30 млрд кубометров) – то, чем мог бы заниматься сам «Газпром».

Однако в газовых соглашениях не менее важна и политическая составляющая: она компенсирует российскому государству экономические потери «Газпрома». Как уже говорилось ранее, «Газпром» изначально понимал, что Украина не будет платить $230 за газ. Цель России состояла в том, чтобы получить контроль над газотранспортной системой (ГТС) Украины. Есть много оснований полагать, что после подписания соглашения у «Газпрома» появилось гораздо больше оснований добиться своей цели, даже чем при Леониде Кучме (именно при нем был создан международный газотранспортный консорциум, так и оставшийся на бумаге). В соответствии с соглашением будет создано СП, которое будет заниматься реализацией газа для внутренних потребителей Украины. СП создается «Нафтогазом» и RUE. В дальнейшем министр топлива и энергетики РФ Виктор Христенко заявил, что RUE должен заменить непосредственно «Газпром». СП так или иначе будет контролировать потребление газа в Украине, а, значит, и заниматься управлением ГТС. СП будут переданы финансовые и «другие активы».

Юлия Тимошенко сразу после подписания соглашений обвинила власти Украины в предательстве национальных интересов. Она заявила, что, в соответствии с секретными договоренностями между Россией и Украиной, СП будут переданы газотранспортные сети. Надо учитывать, что сейчас в Украине - выборы и подобные заявления, безусловно, являются чисто политическими. Однако слова Тимошенко могут соответствовать реальности. Дело в том, что Украина теперь лишена двух самых важных ресурсов давления на Россию: возможности осуществлять «технический отбор» (теперь поставки газа украинским потребителям будут контролироваться российско-украинским СП) и возможности перекрывать транзит из-за неурегулированности цен на транзит (они зафиксированы на 5 лет). Одновременно «Газпром» сохранил зависимость Украины от неурегулированности цен на газ, поставляемый с территории России. «Газпром» оставил себе полгода на то, чтобы оформить в том или ином виде контроль над ГТС.

Газовое соглашение наложилось на резко обострившуюся внутриполитическую ситуацию в Украине. 26 марта там состоятся выборы, а с 1 января вступила в силу конституционная реформа, превращающая политсистему в парламентско-президентскую. Оппозиция особенно ждала этот день: сразу после своей отставки Юлия Тимошенко заявила, что сформирует свое правительство после Нового года. Ситуация усугубляется и тем, что Юрий Ехануров возглавляет предвыборный список «Нашей Украины». В этой ситуации и газовое соглашение становится политическим событием, которое активно используют в предвыборной борьбе. На газовые соглашения с критикой обрушился даже Виктор Янукович, лидер Партии регионов, ориентированной на восточного, пророссийского избирателя.

10 января Верховная Рада 250 голосами (БЮТ, Партия регионов, коммунисты) отправила в отставку правительство Украины: вопрос об этом был поставлен спикером Владимиром Литвиным по инициативе компартии. До этого даже Тимошенко и Янукович не очень-то верили в такую возможность. Литвин, который всегда очень гибко маневрировал между различными политическими силами и чьи решения оказывались всегда решающими в кризисных ситуациях (именно его решения позволили закончить «оранжевую революцию»), в этот раз выступил против Ющенко. Украина оказалась в правовом и политическом кризисе.

В первом случае речь идет о переходном периоде вступления в силу конституционной реформы: Верховная Рада, отправив правительство в отставку, не может назначить собственное правительство до подведения итогов выборов. При этом Конституционный суд, который мог разрешить ситуацию, не сформирован из-за неутверждения судей депутатами Верховной рады: они опасаются, что как только КС будет укомплектован, Виктор Ющенко воспользуется этим для пересмотра реформы. Правительство также не может функционировать в подвешенном состоянии: кабинет министров может работать в статусе «исполняющего обязанности» только 60 дней. Единственный выход – это попросить Раду отменить решение, что и сделал Виктор Ющенко, опираясь на заключение Минюста. Глава Минюста Сергей Головатый обвинил руководство парламента в нарушении процедур принятия соответствующего постановления.Правовой вакуум накладывается на резкий рост внутриэлитной конфронтации. С принятием решения об отставке в Украине произошли существенные изменения на политическом поле.

Во-первых, в непримиримую оппозицию ушел Виктор Янукович с Партией регионов. После того, как его фракция проголосовала за отставку правительства, Виктор Ющенко отозвал свою подпись под меморандумом о взаимопонимании между властью и оппозицией (меморандум был подписан 13 сентября по инициативе Виктора Ющенко). Свои подписи под документом «Декларация единения и сотрудничества ради будущего Украины» тогда поставили лидеры всех фракций, кроме Блока Юлии Тимошенко и Социал-демократический партии.

Суть декларации состояла в том, что в обмен на голоса партии регионов за кандидатуру Юрия Еханурова на пост премьера, оппозиция получает гарантии введения в действие политической реформы, реализации решений о неприкосновенности приватизационных сделок, прекращении политических «репрессий», защите депутатов местных советов от уголовного преследования, ускорении принятия закона Украины «О статусе и правах оппозиции» (с закреплением за оппозицией руководства в парламентских комитетах: по вопросам свободы слова и информации, по вопросам бюджета, по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией, и специальной контрольной комиссии Верховной рады Украины по вопросам приватизации). Янукович тогда оказался в очень выгодной имиджевой ситуации: он напомнил о себе после провала на президентских выборах, продемонстрировал конструктивность и ответственность за происходящее в стране, при этом остался в оппозиции, да еще и с гарантиями неприкосновенности не только от политического преследования, но и от расследования экономических сделок.

Янукович рассматривался как вероятный партнер по коалиции с фракцией «Наша Украина» после парламентских выборов: прецедент с назначением премьера при поддержке его фракции снова мог иметь место. Это был один из наиболее вероятных сценариев, если исходить из невозможности блока Тимошенко-Янукович (у них не только взаимоуничтожающий электорат, но и взаимоисключающие политические приоритеты – оба хотят стать премьерами) или Тимошенко-Ющенко. В первом случае обе стороны четко декларируют невозможность союза, а их нынешний «союз» является ничем иным как негативной коалицией. Во втором случае трудно себе представить, чтобы Ющенко вновь назначил Тимошенко премьером (именно на таких условиях она согласна войти в коалицию с «Нашей Украиной»).

Во-вторых, сильнейших аппаратный игрок – спикер Верховной Рады Владимир Литвин – перешел в оппозицию. Пропрезидентские фракции в парламенте предприняли попытку 12 января сместить спикера, но инициатива не была поддержана. Заметим, что наличие в союзниках у Виктора Ющенко Литвина давало ему массу инструментов по сдерживанию активности оппозиции в парламенте, не говоря уже о том, что если бы не действия Литвина, отставки правительства с высокой долей вероятности не случилось бы. Для Литвина главная задача – это получить высокое назначение по итогам выборов: либо сохранить пост спикера, либо перейти в правительство. В обоих случаях ему нужна поддержка либо Ющенко, либо одной из оппозиционных сил. Судя по всему, Литвин сделал свой выбор в пользу последней. Это означает, что до выборов Виктору Ющенко станет еще труднее взаимодействовать с парламентом, а после выборов – искать союзников.

Все это создает в Украине крайне тяжелую ситуацию: острый конфликт двух ветвей власти не может быть разрешен законно без потери лица одной из сторон. Политически же в этом не заинтересована оппозиция. А это все, в свою очередь, создает прямую угрозу газовому соглашению, подписанному в Москве.

Оппозиция всерьез взялась за газовое соглашение как повод для критики власти. Парламент инициирует расследование деятельности RUE, а также ревизию текста соглашения. Юлия Тимошенко обещает обратиться в прокуратуру и суд. Такая нестабильность является очень неприятной ситуацией для России.

Впервые после «оранжевой революции», с подписанием газового соглашения Россия оказалась заинтересована в укреплении позиций Виктора Ющенко внутри Украины. Парадоксально, что именно газовое соглашение негативно сказалось на прочности позиций украинского президента и, судя по всему, Россия намерена предпринимать ряд знаковых компенсационных и примирительных шагов в его сторону. Одновременно меняется и «игра» России внутри Украины.

10 января в Астане в рамках мероприятий по инаугурации вновь переизбранного президента Казахстана Нурсултана Назарбаева прошла встреча российского и украинского президентов Владимира Путина и Виктора Ющенко. Это была знаковая встреча, на фоне разрешения газового кризиса и внутриполитического конфликта в Украине. При этом оба президента впервые были более чем заинтересованы в поддержке друг друга.

Для Владимира Путина главной задачей было поддержать Виктора Ющенко, а тем самым - и газовое соглашение, подписанное с его санкции. Вся украинская оппозиция практически солидарна: по ее мнению, соглашение лишает Украину энергетической независимости и противоречит национальным интересам. В этих условиях Владимиру Путину было важно показать, что Виктор Ющенко – дееспособный и эффективный президент, который пользует уважением и взаимопониманием в России на самом высоком уровне. Оптимальные отношения с Россией – это политический ресурс и фактически российский президент попытался наделить им Виктора Ющенко публично, одновременно повлияв и на легитимность газового соглашения.

Однако публичная поддержка является следствием и разочарования в «пророссийских» силах, коими, в первую очередь, считается Виктор Янукович. Его резкие выступления против договоренностей окончательно убедили Кремль в том, что опора на Партию регионов (и реванш на парламентских выборах) – миф. Россия очень разочарована в «пророссийском» Януковиче, который становится все менее интересен Кремлю. Показательное заявление сделал Владимир Путин на встрече с Виктором Ющенко: он сказал, что, в отличие от прежнего руководства страны, новое умеет держать слово. Как известно, прежняя власть в лице Кучмы-Януковича была лишь имиджево пророссийской, в то время как реально дальше деклараций в совместных российско-украинских проектах дело не шло. Единственной объективной связью между Россией и Партией регионов является восточный, пророссийски ориентированный электорат, мнение которого Янукович вынужден учитывать. Однако роль этого фактора проявляется в период выборов и вовсе не может быть ключевой в определении характера отношений Януковича с Кремлем.

Кремль «играл» последнее время и с Юлией Тимошенко. С нее были сняты все обвинения, что являлось явным жестом в ее сторону со стороны Москвы. Однако фигура Тимошенко удобна лишь в качестве оппозиции и как фактор давления на Ющенко в условиях его конфронтации с Кремлем. Критика Ющенко в условиях газового кризиса работала на подписание соглашения с Москвой. В случае же налаживания отношений, Тимошенко становится помехой, а не конъюнктурным «союзником». Наконец, Литвин, который был желанным гостем в Москве в период газового конфликта, с урегулированием последнего перестает быть таковым, оставаясь скорее «козырем в рукаве» на случай будущих противоречий. Таким образом, теперь, после подписания газового соглашения, Ющенко утвердился главным контрагентом Кремля внутри Украины.

Пока Ющенко придерживается газового соглашения и, видимо, тех договоренностей, которые имели место 4 января, украинский президент становится наиболее привлекательной фигурой для России на политическом поле Украины. Для Виктора Ющенко благополучные, дружеские переговоры с российским президентом в Астане весьма важны, особенно в преддверии парламентских выборов. Ему необходимо обеспечить легитимность газовых соглашений. В данном случае интересы обоих президентов совпадают как никогда. «Процессы политизации этого вопроса могут только навредить прекрасному результату, который был достигнут», – заявил президент Украины, комментируя критику оппозицией газового соглашения. «Убежден, что договор составлен профессионально», - подчеркнул глава украинского государства. «Украина не нарушит ни одной буквы наших договоренностей ни перед Россией, ни перед западными партнерами», - заверил он. «Я могу твердо сказать, что мы сняли подозрения друг у друга относительно того, что Россия поставляет за полцены газ на Украину, а Украина за полцены транзитирует этот газ», - подчеркнул Ющенко. Владимир Путин же уверил коллегу в том, что Россия будет выполнять все свои обязательства по газовому соглашению.

И Путин, и Ющенко делали примирительные знаковые жесты в адрес друг друга. Так, российский президент, отвечая на вопрос журналиста о том, по-прежнему ли в Москве считают, что Украина воровала газ, который Россия направляла в Европу, заявил: «Украина - наш самый близкий сосед и партнер, и я полагаю, что в отношении такой страны нужно выбирать корректные выражения», - сказал Путин. Однако еще в июле прошлого года Путин говорил о готовности расширять сотрудничество в газовой сфере с Украиной, если она не будет «тырить» российский газ. Сейчас же президент фактически признал неуместность слова «воровать» (а им активно оперировал «Газпром»), так сильно раздражавшее Киев.

Тем не менее нынешнее потепление призвано решить две задачи: для Путина - повысить гарантии сохранности газовых соглашений, для Ющенко – оправдать эти соглашения в глазах общественного мнения своей страны. Однако есть и более масштабные последствия: газовое соглашение - первое масштабное решение властей двух стран после «оранжевой революции». Это является и первым фундаментальным основанием для заинтересованности российского руководства в нынешнем политическом руководстве Украины. На прошедшей неделе можно было видеть первые «плоды» нового качества отношений: Россия начала делать знаковые «подарки» украинскому руководству.

Во-первых, между двумя странами сегодня обсуждается возможность участия Украины в строительстве Северо-европейского газопровода. Об этом заявил глава СНБОУ Анатолий Кинах. Такое заявление вряд ли было бы сделано в отсутствие консультаций на эту тему с российской стороной.

Во-вторых, СП «Нафтогаза Украины» и «Газпрома» будет разрешено заниматься экспортом газа в Молдавию. Как заявил Иван Плачков, благодаря договоренностям между «Нафтогазом Украины», «Газпромом» и «РосУкрЭнерго» от 4 января, фактически сняты квоты на экспорт газа из Украины. Стоит заметить, что в действительности по соглашению «Нафтогазу» запрещено заниматься экспортом вообще. Ранее Украина по согласованию с Россией могла экспортировать до 5 млрд куб. м газа. Слова Плачкова об экспорте относятся только к СП, в котором 50% будет принадлежать «Газпрому» или RUE.

В-третьих, 13 января первый вице-премьер России Дмитрий Медведев заявил, что оптимальным партнером «Газпрома» в RUE мог бы стать «Нафтогаз Украины». Следует напомнить, что весной прошлого года правительство Украины безуспешно пыталось выкупить долю в RUE. Все это может оказаться очень существенными уступками для Украины.

Россия за последние дни раскрыла перед Украиной перечень «пряников» («кнут» и так известен), включающий в себя стабилизацию цены на газ, право участия в реэкспорте и RUE. Взамен Россия намерена оформить контроль над управлением ГТС – именно это и станет предметом всех будущих переговоров.

Однако сложившийся впервые фундамент - очень зыбкий. Пока он держится на газовых соглашениях, в то время как лидеры обеих стран в течение всего года переживали в отношении друг друга весьма недвусмысленные и часто негативные эмоции. Более того, сам по себе газовый кризис пока также не разрешен. «Газпром» будет и дальше бороться за контроль над ГТС, против чего выступает вся политическая элита Украины, а Ющенко будет бороться против использования высоких цен на газ в качестве инструмента решения задач Кремля. Наконец, у самого Ющенко внутриполитические позиции не достаточно сильны, чтобы обеспечивать внутри Украины реализацию российско-украинских договоренностей. И ситуация пока развивается не в пользу президента Украины: отменить вступление в силу конституционной реформы почти невозможно, и будущая правительственная коалиция скорее всего будет гораздо более критична и в отношении России, и в отношении газовых соглашений.Положительные сдвиги в двусторонних отношениях, основанные прежде всего на газовом соглашении, крайне нестабильны и зависят от расстановки сил внутри Украины. Надо признать, что газовый кризис принес два противоречивых результата: с одной стороны, его разрешение впервые создает заинтересованность Кремля в Викторе Ющенко, что немаловажно для эффективности двусторонних отношений, с другой - характер разрешения кризиса существенно бьет по внутриполитическим позициям Ющенко. Одновременно любое отступление от газового соглашения, подверженного высоким политическим рискам, способно вновь привести к кризису российско-украинских отношений.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Версия для печати