01.02.2016 | Антон Городничев

Подмосковная централизация: первые итоги градостроительной реформы

Одним из главных шагов губернатора Подмосковья Андрея Воробьева, занимающего свой пост с ноября 2012 г., стала реформа градостроительной политики, направленная на перераспределение полномочий в этой сфере с муниципального на региональный уровень. На сегодня реформа, хоть и не завершена, но прошла основной этап реализации, что позволяет подвести некоторые итоги градостроительной политики региона по новым правилам.

С приходом Андрея Воробьева на должность губернатора Московской области региональная политика взаимодействия с муниципалитетами претерпела значительные изменения по сравнению с предшествующим губернаторством Бориса Громова. Эта политика отвечает общему федеральному тренду на увеличение региональных полномочий за счет ослабления местного самоуправления. В Московской области она характеризуется в первую очередь отменой прямых выборов глав в большом количестве городов и районов, объединением ряда муниципалитетов и централизацией полномочий в сфере градостроительной политики. Официальная версия проводимой политики – повышение качества городской среды для жителей региона, которое будет достигнуто через изменение институциональной конструкции градостроительной деятельности и подхода к городскому управлению. Реформа прошла в два этапа: первый – создание Градостроительного совета Московской области, и второй – законодательное закрепление за региональным центром переданных местных полномочий с переформатированием деятельности органов власти и подведомственных организаций.

Проблемы регулирования: формальные процедуры и практика

Начало градостроительной реформе было положено созданием в марте 2013 г. так называемого Градостроительного совета – формально консультационного, а де-факто регулирующего органа при новом губернаторе Андрее Воробьеве в сфере градостроительной политики. Совет стал «рассматривать» генпланы и правила землепользования и застройки (ПЗЗ) муниципальных образований и «рекомендовать» принять или отправить на доработку генпланы и ПЗЗ муниципальных образований. Таким образом на первом этапе реформы подмосковные власти пошли простым путем создания неформальных практик влияния на градостроительную политику муниципалитетов в обход существующих официальных процедур.

Лишь в июле 2014 года, после того, как федеральный законодатель внес изменения в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» (разрешающие регионам забирать у муниципалитетов часть полномочий, в том числе в градостроительной сфере), подмосковные власти, применив новый закон одними из первых в стране, подвели законодательную базу под уже внедряемую практику. Был принят соответствующий закон Московской области «О перераспределении между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области полномочий по решению вопросов местного значения». В пояснительной записке к закону реформа обосновывается желанием «оградить органы местного самоуправления от давления крупных застройщиков и землевладельцев, снизить нагрузку на местные бюджеты, а также позволит реализовывать единую политику в различных сферах на территории Московской области».

Результатом перераспределения стала потеря органами местного самоуправления своих основных, сугубо «городских» функций и компетенций: 1) определять будущую конфигурацию городских территорий через разработку генеральных планов; 2) определять правовой режим использования земельных участков на территории городов; 3) влиять на параметры будущей застройки через подготовку и утверждение документации по планировке территории (включая проекты межевания и градостроительные планы земельных участков); 4) выдавать разрешение на строительство объектов капитального строительства; 5) утверждать схемы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения городов; 6) и др. У муниципалитетов была отобрана даже возможность разрабатывать и принимать собственные правила благоустройства территорий.

Вопросы, касающиеся строительства (выдача разрешения на строительство, к примеру) были отнесены к сфере полномочий Минстроя Московской области, как и утверждение проектов планировок. Вопросы разработки документов территориального планирования – к Главному управлению архитектуры и градостроительства Московской области. Но в процессе принятия решений по тем или иным вопросам градостроительной деятельности также участвует Градостроительный совет.

Одновременно с этим на высшем уровне было заявлено, что одним из инструментов повышения качества городской среды станут новые региональные нормативы градостроительного проектирования. Новая редакция Нормативов (которая, кстати, не сильно отличается от старой, хотя подмосковные власти анонсировали серьезные изменения, в частности, намеревались ограничить этажность всех построек 9-ю этажами) определяет для каждого муниципального образования и для каждого вида населенного пункта (в зависимости от его численности населения и вида пространственной специализации - городской, рекреационно-городской и рекреационно-аграрной) максимально допустимую этажность, потребность в территориях различного назначения (к примеру, норма озеленённых территорий) и др. Они содержат расчетные количественные показатели и качественные характеристики обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, устанавливают обязательные требования для всех субъектов градостроительных отношений при строительстве капитальных объектов и применяются при подготовке документов территориального планирования. То есть, другими словами, устанавливают жесткие требования к разрабатываемым местными властями правилам землепользования и застройки (ПЗЗ) и проектам планировок.

Однако юридическая коллизия заключается в том, что, согласно федеральному Градостроительному кодексу, региональные власти не имеют права устанавливать подобные требованиями ни местным властям, ни тем более частным застройщикам – региональные нормативы могут относиться исключительно к строительству объектов регионального значения (транспорт, образование, здравоохранение и т.п.). Параметры жилой застройки к этой сфере не относятся, а значит застройщики могут просто не обращать внимания на требования Нормативов, что они по сути и делают.

Не будем также забывать, что за местными властями по-прежнему остались полномочия по разработке местных нормативов, которым, согласно Градкодексу РФ, должны соответствовать генпланы, ПЗЗ и проекты планировок.

Проблемы градостроительства

Централизация полномочий позволяет Московской области проводить единую градостроительную политику благодаря тому, что исчезает проблема содержательного согласования документов территориального планирования между разными субъектами планирования – между самими муниципалитетами или регионом и муниципалитетом. Однако такая форма организации процесса планирования все равно не гарантирует ни высокое качество документов планирования, ни их реализацию.

Генеральный план (а также схема территориального планирования муниципального района – далее СТП), помимо практической функции долгосрочного территориального планирования и развития города (района), выполняет функцию согласования внутренних конфликтных интересов местных элит. Централизация же сильно сужает возможность для внутригородского диалога и согласования интересов разных групп и вообще делает генеральный план из документа местного значения внешним по отношению к городской администрации, разработанным без учета мнения местных элит, принятым и направленным правительством области на исполнение вниз по властной иерархии. Ирония заключается в том, что, во-первых, не существует механизмов контроля реализации генеральных планов, во-вторых, просто не существует полноценного механизма реализации генерального плана^[1].

Наличие одного центра принятия решений порождает следующую проблему – основным исполнителем по разработке градостроительной документации становится небольшая группа организаций – ГУП МО «НИиПИ градостроительства» (на институт ложится основная нагрузка), НИиПИ ИГСП и ГУП МО «НИИПРОЕКТ». Негативные последствия заключаются в исчезновении конкуренции между разными подходами к городскому планированию, которые предлагают разные участники рынка, что неизбежно снижает качество градостроительной политики.

Другой проблемой становится рассогласованность всей системы планирования на местном уровне, которую породила централизация. Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» позволяет муниципальным образованиям разрабатывать долгосрочные документы стратегического планирования – стратегии социально-экономического развития, которые определяют цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования. Логично, что на основе такой стратегии разрабатывается генеральный план городского округа или СТП района. Однако в реальности возникает ситуация, при которой документы территориального планирования предшествуют документам стратегического планирования.

Стратегическое планирование первично по отношению к территориальному, поэтому все генеральные планы и СТП, которые разрабатывает и утверждает областное правительство, должны быть приведены в соответствие с муниципальными стратегиями. При этом положения генеральных планов должны отражаться в виде мероприятий других муниципальных документов стратегического планирования – муниципальных программах. Это единственный институциональный способ реализации генерального плана, но в случае Московской области возникает вопрос о бюджетных возможностях муниципальных образований реализовывать проекты, придуманные региональным центром. Естественно, что муниципальные программы должны также соотноситься с муниципальной стратегией социально-экономического развития.

Наконец, последняя проблема связана с будущим градостроительного зонирования. Документы градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки) устанавливают для существующих и будущих земельных участков правовые режимы использования и параметры застройки, а от того, к какой территориальной зоне отнесен участок зависит его кадастровая стоимость. Таким образом, ПЗЗ – это инструмент, который позволяет регулировать функциональное развитие города в «режиме реального времени», и он начинает действовать с момента принятия, в то время как положения генерального плана только предполагаются к реализации, строительству и т.п. и носят прогностический характер^[2].

Правила землепользования и застройки разрабатываются на основе генеральных планов, в данный момент правительство Московской области разрабатывает 28 СТП районов и 255 генеральных планов, то есть массовый пересмотр ПЗЗ начнется, скорее всего, на следующем этапе реализации реформы. Принятые еще до реформы ПЗЗ продолжают действовать. Правда, в регионе появилась практика разработки ПЗЗ для отдельных частей поселений и городских округов, что не запрещено Градостроительным кодексом, но может привести к тому, что в одном поселении будет действовать несколько систем ПЗЗ, несвязанных единой логикой и общим подходом к развитию города.

Общие итоги реформы

Говорить сейчас о каких-либо результатах реформы еще рано. Только к началу 2015 года была сформирована институциональная структура реализации градостроительной политики. В первую очередь под нее была подведена законодательная база, хотя ее отсутствие не мешало ранее наделить градостроительный совет специфическими полномочиями. Совет выполняет важную роль согласования интересов региональных элит, но вместе с тем их диалога практически исключаются местных группы интересов. Стоит обратить внимание, что Совет действует под эгидой Министерства строительного комплекса. На уровне официальной риторики реформа проводилась в целях изменений в проводимой градостроительной политики, но в итоге произошло ужесточение контроля строительного сектора и перевода рентных потоков с местного уровня на региональный – иначе объяснить лишение муниципалитетов всех полномочий в сфере строительства нельзя.

Как было сказано в самом начале, качественно новых институтов создано не было – градостроительный совет мог выполнять функцию координатора между регионом и местными властями, восполнять дефицит доверия между муниципалитетами в части межмуниципального сотрудничества, однако, в результате он выполняет функцию поддержания баланса между интересами строительного комплекса, высшей областной бюрократией и научным подходом в городском и региональном планировании (в лице Главархитектуры и НИиПИ Градостроительства Московской области). Поддержание баланса осуществляется за счет увеличения административных функций, которые усиливают переговорные возможности представителей администрации Воробьева со строительным комплексом, но совершенно не гарантирует эффективность городского и регионального планирования из одного центра. Централизация планирования – одно из следствий поддержания баланса.

Сложившаяся структура централизованного планирования не предполагает существования системы контроля над реализацией разработанных генеральных планов и СТП. Выстраивание такой системы на региональном уровне затруднительно и, скорее всего, малоэффективно в силу масштаба необходимого контроля. Вместо системного подхода функцию контроля уже сейчас осуществляет Градостроительный совет, который, к примеру, рассматривает проекты планировок территорий из всех муниципальных образований, разрабатываемых на основе положений генеральных планов и правил землепользования и застройки.

Главная проблема реформы заключается не в том, что документы планирования разрабатываются уполномоченными органами государственной власти Московской области, а в том, что даже ранее принятые муниципальными образованиями генеральные планы, программы развития не исполнялись и не использовались в реальной практике городского управления. В таком случае основная задача областной администрации заключается не столько в построении системы разработки соответствующей документации, и даже не в создании системы контроля исполнения принятых планов и программ. Настоящая реформа привела бы к тому, что городское развитие, подчиненное в данное время в основном интересам строительного комплекса, велось бы в соответствии с единой градостроительной политикой, цель которой заключается в повышении качества городской среды и благополучия жителей.

Антон Городничев – эксперт Высшей школы урбанистики НИУ ВШЭ

[1] Ранее Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливал, что вместе с генеральным планом принималась программа реализации генерального плана, но с 2010 года это обязательное требование было отменено.

[2] Если генеральным планом для определенной зоны установлена одна допустимая этажность, а ПЗЗ установлена меньшая, то при разработке документации по планировке территорий и дальнейшего строительства применяется регламент ПЗЗ, а не положение генплана. Также если генеральным планом установлена рекреационная зона, а ПЗЗ – промышленная, то собственник или инвестор имеет право строить промышленное предприятие на данном участке.

Версия для печати